La presunción de inocencia en los procedimientos administrativos dirigidos a imponer multas

La discusión sobre el alcance y el cumplimiento de los principios de presunción de inocencia y de debido proceso es absolutamente actual. La calidad de la justicia no solamente se mide por la eficacia de las condenas judiciales (órdenes de prisión) y administrativas (imposición de multas), sino por el respeto a los principios que garantizan que los ciudadanos y las empresas no sean atropellados por el impulso mediático ni por una autoridad que actúa apresuradamente[1].

1.- La presunción de inocencia y el principio de libertad

La presunción de inocencia que rige en un procedimiento administrativo sancionador se encuentra íntimamente ligada con el principio de libertad que orienta la conducta de las personas en un Estado de derecho. En la Constitución Política del Perú se reconoce que “[n]adie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe”[2], que es la expresión del principio de libertad en relación con la conducta de las personas.

Para resguardar este principio de libertad, se precisa que el único límite de la conducta de las personas naturales y jurídicas se encuentra en la ley y, aunque no se diga expresamente, también en la propia Constitución. Con base en ello, solamente mediante una norma con rango constitucional o con rango de ley se pueden determinar conductas prohibidas y, en consecuencia, atribuirles sanciones penales o administrativas. Este es el principio de tipicidad que, como se evidencia, se relaciona también íntimamente con el respeto del principio de libertad.

Así, una primera dimensión del principio de presunción de inocencia se encuentra en el plano abstracto y se dirige a evaluar si una conducta concreta encaja como prohibida y por ello resulta castigable o no, en el marco de un procedimiento administrativo sancionador. Una conducta imputada como infractora respecto de la cual no existe claridad o certeza de prohibición debe mantenerse considerada bajo el ámbito del principio de libertad. En consecuencia, se debe presumir la inocencia de la persona que desarrolló tal conducta imputada, protegiéndola frente a cualquier intento de sancionarla.

Una segunda dimensión del principio de presunción de inocencia se encuentra en el plano concreto y se dirige a evaluar si una conducta prohibida y sancionable, determinada así por una norma con rango de ley, con claridad y certeza, ha sido efectivamente realizada por la persona natural o jurídica a la cual se le atribuye su realización. Este plano de la presunción de inocencia tiene una estrecha relación con el estándar probatorio aplicable, que debe ser el más exigente posible para vencer tal presunción.

Este plano concreto es el que mayor reflexión requiere en el Derecho Administrativo peruano debido a las incorrecciones que vienen cometiendo algunas autoridades administrativas al imponer multas y restringir conductas válidas. Por ello, lo abordaremos a continuación.

2.- El estándar de prueba plena o prueba más allá de toda duda razonable para vencer la presunción de inocencia

En nuestro país, no todas las autoridades administrativas han entendido cuál es el estándar de prueba requerido para vencer la presunción de inocencia y declarar la responsabilidad de una persona natural o jurídica en un procedimiento administrativo sancionador dirigido a imponerle una multa.

Todavía algunas autoridades administrativas niegan o simplemente no aplican el estándar de prueba plena o de prueba más allá de toda duda razonable para vencer la presunción de inocencia. Ello implica desconocer que, en la cúspide de las fuentes del derecho aplicables al procedimiento administrativo, incluido el sancionador, se encuentra la Constitución Política y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, las cuales en su aplicación e interpretación jurisprudencial remarcan que para vencer la presunción de inocencia en un procedimiento administrativo sancionador se requiere prueba plena o prueba más allá de toda duda razonable.

No se puede restringir conductas ni imponer sanciones con dudas, pues ello afecta la dignidad de las personas, el principio de libertad y la legitimidad de la justicia administrativa.

3.- ¿Qué podemos hacer en el Perú para garantizar la presunción de inocencia en el ámbito administrativo?

Para asegurar la plena observancia de la presunción de inocencia como principio aplicable al procedimiento administrativo sancionador en nuestro país, es recomendable que:

i)               El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos desarrolle un estudio que evalúe el grado de cumplimiento del correcto estándar probatorio necesario para vencer la presunción de inocencia en la jurisdicción peruana, en línea con el cumplimiento de los mandatos de la Constitución Política y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que requieren prueba plena o prueba más allá de toda duda razonable.

Ello con el fin de provocar la irrestricta aplicación de este estándar probatorio, tal como ha sido expresado en la “Guía práctica sobre la actividad probatoria en los procedimientos administrativos sancionadores” del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. El propósito de este estudio es determinar brechas de incumplimiento en relación con el respeto de la presunción de inocencia en el ámbito administrativo.

ii)             El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y la Escuela Nacional de Administración Pública desarrollen coordinadamente, a nivel nacional, cursos de capacitación para servidores y funcionarios públicos que permitan superar las brechas de incumplimiento identificadas en relación con la observancia del principio de presunción de inocencia y la utilización del estándar de prueba plena o prueba más allá de toda duda razonable para vencerlo.

Ello con el fin de contribuir con el desarrollo de una cultura de debido proceso en el ámbito sancionador administrativo, que asegure el cumplimiento de los mandatos convencionales y constitucionales que sustentan este principio, considerando el contenido de la jurisprudencia tanto interamericana como constitucional.

iii)           El régimen disciplinario aplicable a servidores y funcionarios públicos penalice a aquellos que desconozcan la observancia del estándar de prueba plena o prueba más allá de toda duda razonable para vencer la presunción de inocencia en los procesos o procedimientos administrativos sancionadores a su cargo.

iv)            En la Ley de Procedimiento Administrativo General se exprese textualmente que el estándar de prueba plena o prueba más allá de toda duda razonable es el requerido para vencer la presunción de inocencia como desarrollo de este principio, con el fin de contribuir con desterrar cualquier duda que pudiera subsistir en el entendimiento del ejercicio de la potestad sancionadora desde la administración pública. Aunque técnicamente no es necesaria una modificación legal como esta, será útil para eliminar la obstinación de algunas autoridades administrativas renuentes a respetar la presunción de inocencia.

v)             Tanto en la vía ordinaria del proceso contencioso administrativo como en la vía constitucional del proceso de acción de amparo, la judicatura corrija con severidad los casos donde se denuncia una violación al principio de presunción de inocencia, a causa de la utilización de un estándar de prueba disminuido o equivocado.

Corresponde a la Corte Suprema y al Tribunal Constitucional asumir decididamente su rol de garantes de derechos humanos y derechos constitucionales fundamentales. Se debe dejar de lado la acostumbrada deferencia que se otorga a la administración pública en nuestro país, pues en casos de esta naturaleza es lo necesario y lo correcto.

La calidad de la justicia administrativa es tan importante como la calidad regulatoria, como bien lo debe saber la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). La administración pública está llamada a dar el ejemplo en el respeto de un derecho humano y derecho constitucional fundamental como la presunción de inocencia.