¿Es necesaria una regulación de precios sobre medicinas y otros productos para el cuidado de la salud?

No es necesaria.

A continuación, analizamos el Proyecto de Ley 5211/2020-CR, dirigido a establecer la regulación de precios de medicamentos y productos necesarios para la protección de la salud en estado de emergencia sanitaria*.

Se propone que la Autoridad Nacional de Productos Farmacéuticos, Dispositivos Médicos y Productos Sanitarios (ANM) pueda fijar el precio máximo de venta al consumidor; y, encarga esta supervisión al Indecopi.

En el Perú, nuestra Constitución Política establece un sistema de economía social de mercado, en el que la iniciativa privada, la libertad de empresa y la libertad de contratar –incluyendo el derecho a determinar precios- están garantizados como principio. Es cierto: ningún derecho es absoluto y todo derecho puede ser restringido. Sin embargo, para restringir estos derechos, como cualquier derecho fundamental, debe superarse un test de proporcionalidad.

Por ello, bajo exigencias de calidad regulatoria, un proyecto de ley como este debiera acreditar que la restricción sobre la libertad de fijación de precios –bajo determinada situación y en determinado sector- es la opción regulatoria más viable y coherente con el ordenamiento constitucional. Sin embargo, siguiendo la metodología aplicable, en este proyecto no existe fundamento para que los derechos de libertad de contratar y de propiedad (en tanto, el control de precios impacta ambos) sean recortados:

i)            Identificación del problema

Según la exposición de motivos del proyecto, el problema que se busca solucionar es la falta de acceso a medicamentos debido al incremento de precios causado por «prácticas monopólicas abusivas en el sector farmacéutico». Sin embargo, se basa fundamentalmente en un reportaje periodístico que daría cuenta del incremento de precios de forma abusiva por parte de las cadenas de boticas. Al respecto, estas empresas han señalado que, con ocasión del brote del Covid 19, se ha producido un fuerte incremento de la demanda y la escasez relativa mundial de ciertos medicamentos, lo que impediría su adquisición en el mercado internacional a precios bajos (de hecho, el propio Estado tiene dificultades serias de abastecimiento adecuado). En ese contexto, han anunciado un congelamiento de precios.

En consecuencia, no existe evidencia de que los incrementos de precios que hayan podido ocurrir sean causados por prácticas explotativas sobre el consumidor, sino por:

-  Incremento de costos de los insumos, de los productos y de la cadena logística. Al producirse un incremento de la demanda a nivel mundial, los proveedores de productos farmacéuticos también podrían sufrir incrementos en el costo de insumos, elevando con ello -también- los costos de adquisición a nivel mayorista y, finalmente, a nivel de las cadenas de boticas y farmacias. Asimismo, las restricciones del propio Gobierno para reducir los contagios pueden impactar la cadena logística y sus costos.

 -  Incremento de la demanda. Frente a una mayor necesidad de los propios consumidores, existe una brecha de demanda que en el corto plazo puede quedar insatisfecha, provocando escasez relativa. Esto genera presión para el incremento de precios, los cuales pueden servir para racionalizar productos escasos, hasta que la oferta de productos y servicios vinculados a la salud se amplíe.

- Migración de usuarios que generalmente adquieren sus medicinas en establecimientos del Estado, por escasez. Ello genera un incremento de la demanda que afecta el stock de los productos en las cadenas de boticas y en diferentes farmacias y, en consecuencia, su precio.

El proyecto de ley hace referencia al Índice de Precios al Consumidor (IPC). Sin embargo, la información citada da cuenta de que, si bien se produjo un incremento de los precios durante el mes de marzo de 2020, para el mes de abril pasado los precios mostraron una tendencia a la baja, que se acerca cada vez más a los niveles de abril de 2019, en el que claramente no había pandemia.

En ese sentido, el proyecto de ley no presenta fuentes adecuadas para acreditar el problema que pretende solucionar. Si no validamos y entendemos el problema, no podremos diseñar medidas racionales. Así de simple.

ii)          Utilidad de la medida para solucionar el problema identificado

Es necesario evaluar de qué forma una regulación de precios máximos puede servir para garantizar el acceso a los medicamentos por la mayoría de la población. ¿En realidad la regulación de precios sirve? No.

El razonamiento detrás del proyecto es que, con menores precios, más cantidad de personas consumirán los productos. Por tanto, deben fijarse topes de precios para ciertos productos, asumiendo que, por encima de ellos, parte importante de la población no puede adquirirlos. No obstante, en la organización del mercado, los principales costos de un control de precios vendrían dados por las incorrectas señales que se transmitirían a los agentes económicos, cuyos efectos impactarían precisamente contra aquéllos a quienes se pretende proteger, al generar:

- Desincentivos: si se fijan precios muy bajos, se podría desincentivar la producción, importación o comercialización de tales productos, manteniendo escasez o contribuyendo en su agudización; y, por tanto, afectarse la accesibilidad a los medicamentos, que es lo que se busca promover. Un precio máximo que sea menor al que libremente las empresas estaban dispuestas a vender los productos (en función de sus costos y riesgos percibidos en un contexto anormal) reduce los precios que estas empresas pueden pagar a sus proveedores y reduce los incentivos de todos los actores en la cadena para colocar los productos regulados (con tope) en el mercado, mientras que incrementa los incentivos para sustituirlos por productos no regulados (sin tope).

 - Dificultades: ¿Cómo determinar el precio adecuado? Ello requeriría de una coordinación constante y entregas de información de parte de las empresas del sector. Asimismo, tendría que regularse (directa o indirectamente) cada una de las presentaciones de cada medicamento y los precios de cada uno de los niveles comerciales relevantes (precio de productor, precio de importador, precio de mayorista, precio de minorista). ¿Las autoridades pueden administrar adecuadamente la pandemia? ¿Podrán entonces administrar todo lo que implica un control de precios?

- Incomprensión de la realidad: un precio regulado no reflejará las circunstancias de riesgos, escasez, costos y otros, propios de la crisis sanitaria y económica, así como de los efectos derivados de las restricciones impuestas por el Gobierno. No se puede pretender que los precios que existían en circunstancias normales se mantengan en circunstancias extraordinarias.

- Marasmo: un precio regulado no incentivará a los agentes económicos actuales o nuevos a invertir, producir, importar o comercializar mayor cantidad de los medicamentos críticos. Tampoco incentivará el trabajo eficaz en soluciones innovadoras alternativas.

En el proyecto de ley no existe un correcto análisis costo beneficio. No se ha identificado a los grupos sociales que podrían perjudicarse con esta medida, así como tampoco se ha hecho un mínimo análisis de estimación de los costos o distorsiones antes indicados.

iii)         Evaluación de alternativas

Si asumimos por un momento que existen precios altos de medicamentos, las ganancias adicionales que ello generaría debiera incentivar la entrada de nuevos competidores o el incremento de la oferta de los competidores existentes. Ello, en especial, cuando existen medicamentos genéricos, cuyo costo de producción y/o importación es menor. Esta situación tiende a reducir los precios naturalmente.

Sin embargo, si se acredita que lo que falta es competencia, en vez de regular precios, se debiera promoverla activamente. Esta es una medida menos costosa (pues es como un remedio natural) en el corto y mediano plazo; y, no requiere de nuevos instrumentos normativos. Por ello, en un escenario de urgencia, deberían considerarse las siguientes alternativas inmediatas para promover o desregular lo correspondiente:

- Reducir barreras a la importación y la autorización para comercialización de medicinas, así como dotar de recursos suficientes a la autoridad competente (DIGEMID) para que implemente procedimientos céleres, enfocados en garantizar el abastecimiento de la alta demanda.

- Autorizar la venta de productos farmacéuticos de venta sin receta médica fuera de establecimientos farmacéuticos, como se ha evidenciado en Chile: «La apertura de este segmento de mercado se podría traducir en importantes ahorros para las personas que compran estos productos farmacéuticos. Al mismo tiempo, el acceso a los mismos podría verse mejorado de manera significativa»[1]. Esto abriría el mercado inmediatamente.

- Venta on line a través de plataformas digitales. En Chile también se ha reconocido que: «Bastaría con tener centrales de distribución provistas del capital humano suficiente para garantizar el almacenamiento y expendio seguro. Verificaciones de identidad y recetas podrían realizarse de la misma manera que hoy se realiza otras transacciones delicadas, como los traspasos de dinero en el sistema bancario»[2]. Pensemos, por ejemplo, en un «Amazon» o un «Linio» de medicamentos».

- Superar la falta de abastecimiento de productos farmacéuticos en las entidades del Estado, privilegiando este canal de acceso a medicamentos para personas de menores recursos, aprovechando al máximo la capacidad de adquisición el propio Estado vía compras conjuntas.

Este análisis es esencialmente también aplicable al Proyecto de Ley 5237/2020-CR, que pretende regular el precio de los medicamentos en el Perú, como medida permanente.

En suma, no es necesaria una regulación de precios sobre medicinas y otros productos para el cuidado de la salud. Es recomendable, por ello, que el Indecopi, nuestra autoridad nacional de competencia, no invoque (involuntariamente, entendemos) facultades legales para fiscalizar precios, cada vez que afirma que “no tiene facultades para controlar o regular precios de los productos o servicios”. Se necesita una oposición férrea y pública de esta autoridad ante las propuestas de controlar o regular precios en este y otros sectores, por tratarse de una medida innecesaria y nociva para el país.

* El contenido de este post se basa en la síntesis de un informe especial preparado con los señores Raúl Alosilla Díaz y Fernando Ballón Estacio. El autor del blog es asesor legal de diferentes empresas del sector farmacéutico.