Cómo recaudar impuestos y ser popular

Por Miguel Palomino. Ningún
ente recaudador de impuestos va a ganar un concurso de popularidad. Esto hay
que tenerlo en cuenta al considerar las críticas que se hacen a la SUNAT. Además,
en el contexto de nuestra debilidad institucional, la SUNAT, pese a todas sus
limitaciones, es una de las entidades públicas que mejor funciona. No obstante,
hay mucho que se puede hacer para mejorar la labor de la SUNAT (ver gráfico 1) y en este comentario
mencionaremos dos temas específicos.

En primer lugar, como toda organización, la SUNAT debe tener los
incentivos correctos para cumplir su función. Al respecto, el presupuesto de la
SUNAT se compone principalmente de una comisión de aproximadamente 1.5% sobre
los tributos, aranceles y contribuciones que recauda. Para un ente recaudador, el que su presupuesto dependa de su
recaudación parecería, como primera aproximación, una buena idea. Pero la SUNAT
existe para hacer que todos cumplan la normatividad tributaria, que no es lo
mismo que maximizar la recaudación de impuestos en el corto plazo. La
diferencia es importante y ayuda a explicar algunos de los temas que originan
críticas válidas a la SUNAT.

La manera en que la SUNAT
obtiene la mayor recaudación (y presupuesto) es dedicando sus recursos a
recaudar de los contribuyentes más grandes y formales en lugar de buscar
recaudar de los no contribuyentes pequeños y ampliar así la base tributaria. La relación beneficio costo empuja a buscar
por enésima vez alguna manera de obtener mayor recaudación de las mismas empresas
grandes en las cuales sólo una diferencia de interpretación en las cuentas -y
la normativa le da a la SUNAT un amplio margen interpretativo- puede generar más ingresos que los que se
obtendrían de una costosa intervención en cientos de pequeños negocios
informales que no pagan impuestos (ver gráfico 2).

No obstante, la función de la SUNAT es hacer que todos paguen sus
impuestos, aunque esto no le resulte un buen negocio. No nos cabe duda que la
SUNAT realiza esfuerzos, con cierto éxito, por ampliar la base tributaria, pese
a que esto no le resulte financieramente atractivo. Pero mucho mejor que simplemente confiar en la virtud de la SUNAT es
crear los incentivos correctos para el cumplimiento de su función.

La SUNAT debería, por ejemplo, recibir una comisión mucho mayor por lo
que recaude de nuevos contribuyentes que la que recibe por lo que le siga
sacando a los mismos sobrefiscalizados de siempre. Esta mayor comisión debe compensar
los mayores costos de fiscalizar a nuevos contribuyentes y ampliar la base
tributaria, para que todos cumplan con sus obligaciones y no sólo los que
resulta más conveniente fiscalizar. Este es sólo un ejemplo sencillo y razonable,
pero siguiendo la misma lógica se puede
perfeccionar el concepto de alinear incentivos para que a la SUNAT (y a su
personal) se le incentive no sólo por el monto recaudado sino por hacer que
todos paguen sus impuestos.

El segundo tema se
refiere también a dónde debería focalizar sus esfuerzos la SUNAT para cumplir
su función. Hace algunos años a la SUNAT se le asignó también la
función de aduanas porque SUNAT era una institución que funcionaba
relativamente bien mientras que las aduanas eran conocidas por su mal
funcionamiento, tanto en términos de eficiencia como de corrupción. Se han logrado notables progresos, pero sin
duda aduanas sigue siendo el área más débil de la SUNAT. La reciente
historia (ver)
del decomiso de media tonelada de oro ilegal que fue rápida e irregularmente
recuperada por los infractores es sólo una perla, a la que se pueden agregar
los casos de los convoyes armados que pasan por la frontera de Puno y la
subvaluación de importaciones de textiles que ha generado grandes conflictos y
se debe a una inadecuada fiscalización en la aduana. 

Será difícil en términos
administrativos y quizás políticos, pero estamos seguros que la SUNAT recibiría
aplausos generalizados y mejoraría el cumplimiento de su función si se logra
redireccionar sus actividades en el sentido que hemos mencionado.