A hurgar en el armario

Por Miguel Palomino. El
gobierno publicó el DS 016/2014 EF que reglamenta la forma en
que se devolverán los aportes del FONAVI, según mandó la Ley 29625. En términos generales, el
reglamento determina un mecanismo razonable para atender un problema que cuya
complejidad conceptual y práctica necesariamente generaría problemas y críticas
independientemente de cómo se intentara enfrentar. Intentaremos explicar
brevemente los elementos esenciales del reglamento.

En primer lugar, se debe entender
que es un reto enorme determinar la forma en que se devolverán a millones de
personas los distintos aportes mensuales hechos de manera dispar a lo largo de 19
años. Esto es más complicado aún si se considera que los aportes se
realizaron entre 16 y 35 años atrás, y que estos años incluyen un largo periodo
hiperinflacionario que casi imposibilita la comparación de aportes monetarios. Asimismo,
la ausencia de información completa centralizada requiere de algún tipo de
proceso de inscripción de los interesados y éste proceso requiere algún tipo de
verificación. Dado el tiempo transcurrido, incluso la documentación mínima para
el proceso resulta difícil de obtener y de verificar, aun cuando esta
verificación tendiera a darle al supuesto aportante el beneficio de la duda.

El DS 016/2014
opta por simplificar el problema de maneras que resultan razonables entre las
opciones posibles. Primero, para fijar el monto total a devolver toma la muy
generosa y políticamente correcta posición de devolver todos los aportes de los
trabajadores. Recordemos que el FONAVI mandaba aportes de los empleadores y de
los trabajadores en proporciones que variaron con el tiempo pero que en total la
mayoría de lo aportado lo fue por los empleadores (ver cuadro).
El 
fallo relevante del Tribunal Constitucional permite al gobierno que para
determinar el monto a devolver de los aportes se deduzca lo efectivamente
gastado por el FONAVI en sus fines previstos, pero el DS 016 opta
implícitamente que estas deducciones se hagan sólo de los aportes de los
empleadores. Así, el monto a devolver a los trabajadores es el máximo
posible, que estimamos del orden de los 2,000 millones de soles (ver gráfico).

Segundo, para determinar la devolución a cada trabajador aportante, el DS 016/2014
no diferencia entre montos aportados sino entre número de aportaciones.
Entendemos que esto se sustenta en dos principios razonables: el FONAVI no
reconocía ningún derecho derivado del monto aportado sino del simple hecho de
aportar y; la complicación de comparar distintos aportes monetarios a lo largo
de muchos años de hiperinflación haría impráctica la cuantificación de aportes
monetarios individuales. Aunque incluso esto será complicado, es más fácil determinar que un trabajador
aportó que determinar cuánto aportó y cómo se compara ese monto aportado con el
del mismo u otros aportantes en diferentes momentos del tiempo.

Respecto al procedimiento que manda el DS 016/2014
para la inscripción en el proceso de devolución y la validación de la
información presentada por los Fonavistas, el
verdadero reto estará no en el reglamento escrito, que es razonable dentro
de lo que se puede legislar dada la información limitada y la responsabilidad
fiscal, sino en la forma en que en la
práctica se maneje el proceso. El problema real será si un apellido mal
escrito en una boleta lleva a la exclusión de un Fonavista o si la
documentación presentada se pierde o se adultera o si las colas son
interminables (¿recuerdan el cambio de sistema de las AFPs?).

Las decisiones básicas y el procedimiento
escogido son razonables. Ahora el MEF y el gobierno se deben centrar en
asegurar que el proceso, que necesariamente será complejo, engorroso y lleno de
incertidumbre, no genere aún más problemas por ser mal manejado. Si se van a devolver
muchos millones de soles, es de esperar que se dediquen los recursos necesarios
para que el proceso de devolución genere entre la gran mayoría de los
ciudadanos aportantes una sensación de que han sido atendidos como tales. Ahora
nos toca a todos hurgar en los armarios para sustentar los aportes. Buena
suerte.