¿Es viable el uso del Comparador Público-Privado en el Perú?

Por Andrés Gatty. El Comparador
Público-Privado (CPP) es un método que busca ayudar a decidir si es más
conveniente hacer un proyecto de infraestructura pública mediante una
asociación público privada (APP) -en la que el proyecto entero es responsabilidad
de la empresa privada que gane el concurso correspondiente- o mediante la provisión
pública tradicional (PPT) -en la que un organismo público se responsabiliza de
la obra y la ejecuta directamente o la subcontrata en partes a empresas
privadas.

En el Perú, el CPP que se estableció, en base al punto 3.2
del artículo 3 del Reglamento del Decreto Legislativo N°1012, es una fórmula
que compara los costos a valor presente ajustado por riesgos de ejecutar un
proyecto mediante una APP o una PPT. En la actualidad, el uso del CPP se
encuentra suspendido mientras el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)
estudia su viabilidad. En el Instituto Peruano de Economía (IPE) hemos identificado varias deficiencias en
la aplicación del CPP en el Perú que nos lleva a concluir que es técnica y
económicamente impracticable, y que existen mejores maneras de tomar las
decisiones relevantes (vea
“¿Obra Pública tradicional o asociación público privada? Viabilidad del
Comparador Público Privado en el Perú”).

El método del CPP existente
asume implícitamente que la ejecución y la gestión de una obra pública por el
esquema de la PPT o por APP ofrecerán el mismo producto, la misma calidad y los
mismos ingresos en los mismos plazos. Este
supuesto niega de partida lo que es la motivación central de las APPs: la mejor
gestión que se puede esperar en el Perú si un proyecto es ejecutado por el
sector privado -con un contrato adecuado- en lugar de por el sector público.
Están documentadas las marcadas diferencias en la ejecución y la eficiencia del
manejo de proyectos de infraestructura pública al ser gestionados por el sector
público y por el sector privado. Para poner un ejemplo, observemos los
indicadores de micromedición (% de hogares con medidor leído) y de continuidad
(continuidad del servicio por horas al día) de la empresa Aguas de Tumbes S.A.
concesionada el 2004. En
el gráfico se aprecia un cambio importante en el año de la concesión al
aumentar de manera significativa estos dos indicadores respecto a los bajos
niveles de los mismos cuando la empresa era gestionada bajo la administración
pública (años, 1996-2004). Otro ejemplo son los retrasos que existen en el
sector público para ejecutar una obra pública. Véase que el mejoramiento de la
carretera Yanahuanca – Cerro de Pasco tiene a la fecha 6 años de retraso sin
ejecutarse (ver
imagen).

La ventaja que suele
tener la gestión privada no se debe a ninguna superioridad intrínseca de las
empresas privadas ni de sus empleados sino a los diferentes incentivos que existen
para la toma de decisiones en el sector público y en el sector privado. Estas diferencias en
las estructuras de incentivos -y sus efectos en la gestión- han sido
ampliamente estudiadas tanto teórica como empíricamente (incluyendo estudios
que le valieron premios Nobel a sus autores).

Existen, además,
problemas con la medición cuantitativa del CPP, la oportunidad de su evaluación
y el órgano responsable de aplicarlo. Por una parte, para la aplicación del CPP se
necesita información de antecedentes de costos, plazos, cobros de tarifas,
entre otras, además de proyectos públicos de similares características, para
poder estimar los costos y riesgos del proyecto. El problema es que esta
información es muy escasa y poco confiable y por ello no se cuenta con la
información necesaria para el CPP.

Tampoco es claro cuándo
debe aplicarse el CPP, además de que su aplicación demorará el proceso de
decisión.
De aplicarse en la etapa de pre-inversión, la evaluación se realizará con
información incompleta y, por ello, poco fiable y sujeta a cambios. De
aplicarse en la etapa de inversión, requeriría que el expediente técnico sea
realizado por el sector público, lo cual desincentivará la participación del
privado que se resiste a asumir la responsabilidad por una obra cuyo expediente
técnico no ha realizado. Finalmente, no es claro qué organismo debe ser
responsable de aplicar el CPP. Los organismos de línea tienen la información y
el conocimiento necesarios para la evaluación pero desconocen los
procedimientos necesarios para considerar una APP y la decisión debe, además,
incluir las consideraciones presupuestales del MEF. No queremos ni pensar en el
resultado de crear Comisiones Multisectoriales de evaluación.

Actualmente, el Reino Unido, país pionero en el
uso del CPP, ha descartado usar una fórmula cuantitativa y centra su atención en
indicadores más cualitativos que sirven como una guía de buenas prácticas. Estas buenas prácticas son
las que las autoridades y sus asesores competentes pueden aplicar para
determinar si es posible elaborar un buen proceso de adjudicación y un buen
contrato de APP para un proyecto de inversión pública. Si es posible hacerlo,
en buena hora y si no, se debe usar la PPT. Pero no tiene sentido demorar la
ejecución de infraestructura pública pretendiendo aplicar una metodología con
profundas fallas conceptuales y prácticas.