Regulación Laboral: mucha multa, pero poca explicación

Por Miguel Palomino

Como comentamos recientemente (ver IPEOpinión), la
legislación laboral suele tener efectos que son contrarios a su supuesto
objetivo. Regulaciones que se supone están orientadas a mejorar las condiciones
del trabajador, con frecuencia, entorpecen la creación de nuevos empleos. Esto,
en modo alguno, cuestiona la necesidad y la importancia de legislación laboral
bien diseñada que sea eficiente y efectiva. El problema surge cuando las cosas
se hacen mal, por falta de conocimiento o interés, porque “suenan bien” o, en
ocasiones, para favorecer a grupos influyentes.

La ineficiencia e inefectividad de muchas de las normas
laborales no se deben sólo a la falta de institucionalidad que limita -más de
lo que es usual en todo el mundo- la capacidad del Estado para hacer cumplir
las leyes. Aunque sólo esto ya de por sí es grave y debería tomarse en cuenta antes de
aprobar legislación que no se piensa o no se puede hacer cumplir -por el nivel de informalidad de la economía-, hay además otros problemas.

La reciente creación de la Superintendencia Nacional de
Fiscalización Laboral (SUNAFIL), mediante la Ley 29981, ha traído consigo
cambios importantes en las multas por infracciones a la regulación laboral. Estos podrían generar serios problemas. En principio, no nos parece mal la creación
de la SUNAFIL ni el que se haya decuplicado las multas máximas imponibles por infracciones
laborales (no es difícil imaginar casos en que las multas máximas anteriormente
existentes no cumplirían con el objetivo de disuadir y/o castigar la violación
de algunas normas laborales) (ver gráfico), pero consideramos que existen
tres problemas que detallamos a continuación.

En primer lugar, es un error conceptual grave y obvio que el
presupuesto de la nueva SUNAFIL se obtenga de las multas que cobre. Esto crea un
perverso e injustificado incentivo a la imposición de multas para beneficiar a quien
las impone. Es necesario separar el presupuesto de la SUNAFIL de los ingresos por
las multas impuestas. En segundo lugar, no se trata únicamente de subir las
multas, sino de establecer de manera razonablemente predecible qué multa
corresponde a la gravedad del daño causado por la infracción. Esto no sólo se
debe a un sentido básico de proporcionalidad y justicia sino también a
consideraciones prácticas. Entendemos que no existe -por lo menos no aún-
reglamentación que establezca con claridad y predictibilidad la relación entre
la multa imponible, la infracción cometida y el daño originado por ésta. Es en
este tema que se deben concentrar los esfuerzos para una correcta y efectiva
determinación de multas.  En tercer lugar, la falta de institucionalidad,
junto con la aún inexistente predictibilidad de las sanciones crea un tremendo
incentivo a la corrupción. El espacio tanto para coimas como para extorsiones
se amplia enormemente cuando hay mucha discrecionalidad y multas potencialmente tan
altas.

Se pueden corregir estos problemas para lograr que la
SUNAFIL sea una institución con sus objetivos correctamente alineados y para
que mejore el cumplimiento de las regulaciones laborales concentrándose en
asegurar que el cumplimiento sea de todos y no sólo de los que son más fáciles
de regular. En este sentido, la ley pone énfasis en la contratación de
inspectores laborales bajo un régimen unificado y más estable que los haga
menos susceptibles a la corrupción, pues es razonable pensar que quien comete
las más serias infracciones es también quien está más preparado para sobornar y
evitar castigos. Una vez más, la reforma del servicio civil es vital para el
buen funcionamiento de esta nueva institución. Finalmente, un punto importante
de la ley está relacionado con la posibilidad de que la SUNAFIL sea contratada
por los gobiernos regionales para la supervisión laboral en sus zonas de
acción, algunas de las cuales no cuentan con ningún tipo de inspección laboral.

Se debe poner énfasis en lo verdaderamente importante:
contribuir a la reducción de infracciones laborales y sancionarlas
razonablemente, lo cual se logrará sólo con una adecuada reglamentación de los
vacíos mencionados en la norma aprobada.