Nuevo modelo, viejas inercias. La Reconstrucción del norte y el “modelo panamericano”

Por:  Rafael Barrio de Mendoza

Con la firma del Convenio Gobierno a Gobierno entre el Perú y el Reino Unido el proceso de Reconstrucción entra en una nueva fase, y probablemente la última, de su historia como gran emprendimiento público. Desde 2017, el encadenamiento de normas, instrumentos y transferencias no ha terminado de generar los efectos deseados, instalándose un ambiente de pesimismo y descontento alrededor del proceso. La tarea, como era de esperarse, no es fácil, y menos para un Estado como el peruano, montado sobre infraestructuras y capacidades muchas veces precarias y desigualmente distribuidas. La principal tensión que se instaló fue aquella entre la urgencia y la transparencia. Las inundaciones en el norte erosionaron los medios de vida, los caminos, las defensas ribereñas, los canales, las viviendas, los campos de cultivo de una población que generacionalmente viene expuesta a El Niño. El norte es un territorio cuya construcción no ha logrado interiorizar ni dejado de producir el riesgo que supone vivir allí donde este fenómeno climatológico planetario se manifiesta periódicamente. Restituir las infraestructuras dañadas de manera rápida era y es apremiante, pero para ello se tenía que movilizar un ecosistema de unidades ejecutoras disímiles en historiales de implementación de la inversión pública, con distintas capacidades de leer su territorio y de actuar en él. Y, sobre todo después del escándalo Lava Jato, en un entorno en donde las ansiedades alrededor de la corrupción llevan a la sobre-cautela, a instalar candados para evitar que el dinero público sea capturado por las redes de corrupción que involucra agentes privados, públicos y políticos.

En este escenario es que el gobierno de Kuczynski diseñó una Reconstrucción con ciertas inercias del pasado. Para empezar, se nombró a un director proveniente del sector privado, bajo la expectativa de que el buen gerente puede ser también buen funcionario, repitiendo de alguna manera la experiencia de FORSUR frente al terremoto del año 2007. El resultado fue que las dinámicas de coordinación política con las autoridades subnacionales se terminaron bajo acusaciones mutuas de ineficacia y falta de capacidad. Asimismo, se confeccionó un Plan Integral que, en sus primeras versiones, consistió en una lista de obras y presupuestos, dejando para un futuro incierto la elaboración de una racionalidad en clave gestión del riesgo de desastres. Muchas municipalidades vieron la oportunidad de inscribir viejos anhelos de infraestructura, al margen de su relación con los eventos de El Niño costero o la prevención del desastre. Los catastros, aquellos instrumentos que permiten hacer legible el alcance y detalle del desastre, fueron levantados en distintos ciclos en medio de deficiencias e incertidumbres. La Autoridad para la Reconstrucción con Cambios fue diseñada para ser un ente coordinador de procesos y etapas entre un universo de más de 300 unidades ejecutoras con historias institucionales y técnicas diversas.

Prontamente empezaron a surgir las diferencias entre las autoridades locales y la Autoridad de Reconstrucción con mutuas acusaciones. Y así se empezó a instalar la idea de que los gobiernos locales “no tienen capacidad de ejecución”. La demora y deficiencia en la formulación de expedientes técnicos fue el gran hito de esta etapa, provocando algunas llamadas re-centralizadoras. El nuevo director, Edgard Quispe, funcionario público de carrera, se encargó de modelar las reglas de juego especiales para el proceso, a la vez que ponía énfasis en acelerar la preparación de los miles de instrumentos técnicos necesarios para echar andar la inversión. Pero la tecnificación de esta etapa terminó agotándose, y se respondió a la necesidad emergente de reclutar un gestor con una lectura más acostumbrada y cercana a los ritmos y dilemas subnacionales. Nelson Chui, ex gobernador de la región Lima-Provincias, fue nombrado como director, inaugurando una fase de coordinación política y descentralización técnica. A los déficits de elaboración de expedientes se respondió con una solución ad-hoc: se abrieron oficinas regionales en dónde técnicos de los ministerios ayuden a los municipios a diseñar mejor sus instrumentos. Y al parecer, esa estrategia maduró algunos de los procesos que tenía por objeto, ya que los gobiernos locales protagonizaron, en las regiones del norte, el grueso del gasto devengado el año 2019. En Piura, La Libertad, Lambayeque, Cajamarca y Áncash el 56.4% del total de recursos gastados fue hecho por las municipalidades, mientras que el 34.4% fue responsabilidad de los ministerios[1]. Esto también refleja una apuesta descentralista en términos de recursos, ya que 44.3% fue entregado a los gobiernos locales, mientras que el 35.7% fue asignado a las entidades nacionales. Con todo, esto resultó insuficiente. Tras poco menos de tres años y tres directores de corta duración, sólo se han invertido 40.5% de los recursos de los poco más de nueve mil millones de soles transferidos. Y de manera más preocupante, quince centros de salud, setenta y cuatro centros educativos, siete obras de drenaje pluvial y diecisiete intervenciones de tratamiento de ríos y quebradas, todas ellas obras fundamentales para construir un territorio más seguro, están por detrás de la expectativa de los plazos.

La mayoría de los proyectos rezagados están a cargo de gobiernos regionales y ministerios, apuntando a que la gestión Chui no estaba logrando madurar con suficiente rapidez estas carteras asignadas a las unidades ejecutoras que, en teoría, mejores capacidades disponen. El prestigio ganado por la modalidad de Gobierno a Gobierno para la ejecución de los Juegos Panamericanos del 2019 en Lima llevó a inaugurar una nueva etapa de la Reconstrucción: se designó a Amalia Moreno, ex secretaria ejecutiva de los Juegos, como directora de la Autoridad, y se desplegaron una serie de reformas normativas para instalar el modelo dentro de la arquitectura de la inversión pública del Estado.

La suscripción del convenio entre el Perú y el Reino Unido para que este avale a empresas británicas en tareas de asesoría técnica para el paquete de grandes intervenciones inconclusas es, desde un punto de vista, particularmente ilustrativa de las deficiencias del proceso y de la escasa capacidad del Estado para gestionar la inversión pública de envergadura. Por un lado, introduce una nueva fórmula -más robusta y exitosa- a la dinámica de experimentación que la Reconstrucción ha exhibido. Y es que la historia de las entidades especiales creadas tras calamidades muestra que, de manera inevitable, se abren campos para la experimentación técnica, institucional y política para reparar algo que la capacidad convencional del Estado no puede. Lecciones que no se internalizan, y un sistema de prevención y protección débil[2] (CENEPRED, INDECI y las municipalidades no logran hacer de la gestión del riesgo un bien colectivo consistente) propician la búsqueda permanente de soluciones excepcionales, como en este caso. Finalmente, las implicancias de la expansión del “modelo panamericano” apuntan a saldar un déficit de base en la arquitectura convencional de la inversión pública: ministerios y gobiernos regionales tienen enormes dificultades en entregar grandes obras de infraestructura, o de operar grandes procesos de provisión de servicios. Es sintomático que este modelo gane prestigio en un mercado de la construcción golpeado por la corrupción, ya que produce la expectativa de que se pueden hacer las cosas con velocidad y transparencia. La habilitación de un ecosistema donde oficinas dedicadas a gestionar proyectos en interacción con empresas bajo premisas de cooperación, modelamiento y resolución conjunta de controversias alimenta la percepción de aires nuevos en la gran infraestructura pública.

No obstante ello, queda por verse qué mecanismos se habilitan para que la ciudadanía pueda vigilar efectivamente la implementación de las intervenciones bajo esta modalidad. Las instancias arbitrales, la soberanía de la rendición de cuentas, la disponibilidad de datos abiertos y actualizados, y la participación ciudadana especializada y no especializada son claves y deben de asegurarse. No se debería de aceptar trade-offs entre velocidad y transparencia, ya que es un falso dilema. La formación de “cajas negras”, de procesos “muy complejos” para ser vigilados, debe de evitarse activamente.

Ahora que la Reconstrucción es vista bajo la nueva luz de la reactivación en una de las regiones más devastadas por la pandemia del COVID-19, es clave transitar de la etapa de la experimentación hacia otra de institucionalización. De ello depende que la Reconstrucción y el “modelo panamericano” puedan cumplir finalmente su promesa y dejar un legado sobre la materia. Este modelo tal vez ayude a concretar las grandes obras pendientes en el norte. La pregunta de fondo es si esta es una solución que tiene carácter transitorio o viene para quedarse. De lo que no debe quedar duda es que necesitamos fortalecer y modernizar la gestión descentralizada de inversiones públicas.