Las cuatro vidas de la Reconstrucción (y contando)

Por: Rafael Barrio De Mendoza

Es un lugar común decir que los desastres revelan con particular nitidez los déficits que los produjeron. En el caso de la Reconstrucción, lo que se muestra son síntomas largamente anidados en la inversión pública: la dificultad de movilizar e implementar de forma razonablemente rápida y eficiente recursos sin la necesidad de crear regímenes y entidades especiales. En un estudio publicado hace poco, Orihuela (2019) constataba cómo la historia reciente de entidades especiales reconstructoras tiene un correlato con la dificultad de institucionalizar un sistema de gestión del riesgo de desastres autónomo y consistente. Sin un esfuerzo constante y dedicado en ordenar el territorio en clave prevención, la respuesta ha sido experimentar con entidades que terminan cortocircuitando, convalecientes de tensiones entre centralismo / descentralismo y transparencia / velocidad. La Autoridad de la Reconstrucción con Cambios ingresa a su cuarta etapa con el nombramiento de Amalia Moreno, una sucesión que deja ver cierta latente desorientación del proceso.

La primera etapa con Pablo de la Flor a la cabeza legó una Plan Integral que, a todas luces, es una lista de obras compuesta por intervenciones en infraestructura dañada por las lluvias de verano de 2017, y otras inversiones concebidas previamente al Niño Costero y que encontraron en la disponibilidad especial de recursos una oportunidad para ver la luz. Se extrañan en el Plan indicaciones más sofisticadas de cómo esta cartera de actividades enfoca y restituye medios de vida lesionados, y cómo el paradigma de la gestión del riesgo ordena primordialmente la inversión. Se puede decir también que esta primera etapa fue animada por inercias del modelo FORSUR, con un “zar” identificado con el sector privado como una especie de garantía de eficiencia, que en la práctica terminó reproduciendo sentidos comunes sobre la hipotética falta de capacidad en las regiones. La ausencia de manejo “tecno-político” del proceso terminó con la renuncia de De la Flor.

Transferencias acumuladas por nivel de gobierno

(Millones de soles)

Fuentes: FONDES y Decretos Supremos.

Edgar Quispe proviene de la gestión pública en los sectores turismo, trabajo y transportes, lo que supone el fin del modelo del “zar”. Su etapa lidia con la densa tarea de producir instrumentos técnicos aptos para implementar la inversión, en el camino se reforma el proceso especial de contratación y se dan los reglamentos en los sectores transportes y vivienda, a la vez que las transferencias van desde los S/ 1,444 millones al inicio a los S/ 6,675 millones al momento de su renuncia. Son los avances encargados a los ministerios los que protagonizan esta etapa con 53% -en particular las labores de descolmatación del cauce de ríos a cargo del sector agricultura-, y un “estresamiento” de la capacidad de gasto subnacional, que solo ejecuta el 31% a nivel regional y 29% a nivel municipal (Barrio de Mendoza 2019). A la vez, como Transparencia apunta, producto de sus veedurías en el sector salud, es una etapa en donde los funcionarios tienen que re-aprender normas que cambian cada cierto tiempo, dificultando su tarea (Transparencia 2019). Un efecto similar es generado por el cambio de autoridades en enero de este año. Los dieciocho meses de la etapa Quispe terminan en marzo de 2019, e inicia la fase “descentralista” de Nelson Chui.

La designación de Chui puede ser leída como un intento de dotar de un sentido más entrenado de coordinación política a un proceso que se estaba crecientemente “tecnificando”. Quispe viene de los ministerios, Chui de la gobernación regional de Lima provincias. Durante esta etapa se inaugura una estrategia de descentralización de recursos y desconcentración técnica de baja intensidad. Así, se transfieren S/ 561 millones de soles más, una parte de los cuales nutren de forma definida los presupuestos regionales y municipales, a la vez que oficinas de técnicos ministeriales asesoran a sus pares subnacionales para dar nacimiento a expedientes técnicos. Se trata de otro momento de experimentación, en donde la Autoridad idea un mecanismo de transferencia temporal de capacidades “centro-periferia”. Es también el momento en el cuál el proceso es protagonizado por las micro-intervenciones menores al millón de soles, que constituyen más de dos tercios del total y llevan a que los municipios logren ejecutar el 50% de sus recursos, frente al 34% de los ministerios. Pero empieza a dibujarse con más claridad un déficit: las grandes intervenciones de salud, educación y soluciones integrales están rezagadas, y la creación o transferencia de unidades ejecutoras no termina de cuajar para lidiar con este embalsamiento. Al mismo tiempo, Lima celebra unos Juegos Panamericanos cuyo éxito es contrastado con lo que viene sucediendo en la Reconstrucción del norte.

De madura se estrena la cuarta etapa del proceso. Si De la Flor cierra la inercia de FORSUR –al menos en lo que a coordinación política se refiere-, Quispe en simultaneo afina las reglas especiales de juego mientras intenta que el juego avance, y Chui ubica en los municipios el motor del gasto, las primeras declaraciones de Amalia Moreno –ex secretaria ejecutiva de los Juegos Panamericanos- parecen apuntar a la urgencia de “empaquetar o perecer”. Se anuncia que 76 colegios, 21 hospitales y las soluciones integrales para 17 cuencas, 5 quebradas y 17 drenajes pluviales serán entregados para su implementación a otros gobiernos, rindiendo –para bien o para mal- la capacidad ejecutora del Gobierno nacional en obras fundamentales. Queda ver si esta nueva estrategia funciona en el último año de vida del proceso.

Como corolario, a 32 meses de los eventos de El Niño costero, la Reconstrucción ha pasado por cuatro etapas de experimentación – ¿desorientación? -, con directores y estrategias de perfiles distintos que responden a urgencias que emergen del proceso, pero que dejan pendientes, hasta ahora, lo que desde el inicio son las intervenciones claves de todo el emprendimiento: colegios, hospitales, cuencas y ciudades menos riesgosas. En suma, territorios más seguros.

Referencias

Orihuela, José Carlos (2019). ¿Reconstrucción sin instituciones? Gobierno de los desastres socionaturales en el Perú 1997-2019. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana.

Barrio de Mendoza, Rafael (2019). Reconstrucción en el norte. Balance de la gestión presupuestal 2018. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana.

Asociación Civil Transparencia (2019). Veeduría ciudadana de la Reconstrucción. Reporte N3: vigilancia ciudadana en establecimientos de salud. Lima: Observatorio de la Integridad y USAID.