Erosionando la credibilidad fiscal

Por: Alonso Segura

La credibilidad en el manejo de la política fiscal ha sido una de nuestras principales fortalezas. Cuidémosla.

Durante 25 años, el manejo responsable de las finanzas públicas ha permitido que construyamos una credibilidad que nos diferencia de la gran mayoría de países. La evolución de los spreads o de las tasas de rendimiento de nuestra deuda soberana son una muestra evidente de ello. Nuestros niveles de deuda pública, aún bajos con respecto a estándares internacionales, pero subiendo, respaldan esa credibilidad.

Sin embargo, en los últimos años se han adoptado varias decisiones de política fiscal que si bien han pasado mayormente desapercibidas, son motivo de preocupación. Para entender esta historia de desaciertos debemos remontarnos al año 2016.

El gobierno entrante realizó un importante ajuste fiscal en el último trimestre del año que revirtió la recuperación de la economía, llevándola desde tasas de crecimiento del PBI del orden del 4.5% a menos de 3%. A este error se sumó la decisión posterior de modificar la regla fiscal, pasando de una de gasto (estructural), que brinda predictibilidad a la trayectoria del gasto público y estabiliza la economía, a otra de balance observado, de naturaleza procíclica, es decir, que amplifica los vaivenes de la economía. Esa regla, subóptima, es la que está vigente.

Tras el error del ajuste fiscal y el consecuente enfriamiento inducido de la economía, el gobierno giró 180 grados y logró ampliaciones a la trayectoria de déficits fiscales dos veces entre el 2016 y el 2017, la segunda usando de argumento los daños generados por el Fenómeno El Niño y la consiguiente necesidad de reconstrucción. Así, la trayectoria de los déficits del 2017-2020 se amplió significativamente, en un acumulado de 3.2 puntos porcentuales del PBI (equivalente a más de 25 mil millones de soles de mayor espacio de gasto).

Independientemente de consideraciones sobre la necesidad de una ampliación de esa magnitud, la trayectoria de consolidación fiscal aprobada postergaba para los años 2020 y 2021 cerca de dos puntos porcentuales del ajuste, lo cual era evidentemente incumplible. A la sazón, debido a la baja ejecución de la reconstrucción e inversión pública en general, los déficits aprobados no se materializaron plenamente.

Pese a esto, y dado el presupuesto- moderadamente expansivo- aprobado para el 2020, se mantenía la necesidad de un ajuste significativo y probablemente incumplible para el 2021. En algún momento tenían que sincerarse las cifras. Por ello, a fines del año pasado, mediante Decreto de Urgencia (032-2019), el gobierno postergó la consolidación fiscal, extendiéndola hasta el año 2024 y usando como argumento principal el retraso en la ejecución de los gastos de reconstrucción. Es decir, como buena parte de esos 25 mil millones no se gastarían hasta el 2020 como estaba planificado, era entonces necesario ampliar los déficits en años posteriores para acomodar dicho gasto. Podemos discrepar en algunos aspectos de la decisión, pero lo cierto es que el origen del problema se remonta al 2017 y se exacerba por la baja ejecución de la inversión pública.

Lamentablemente, allí no acaba la historia. Mediante otro Decreto de Urgencia (031-2019), el gobierno también modificó las reglas fiscales para gobiernos subnacionales, que habían sido modificadas previamente el 2016. Se eliminaron partidas del registro de pasivos de estos gobiernos bajo la regla, con el fin de elevar su capacidad de gasto en aproximadamente 5 mil millones de soles. ¿Cómo una medida de esta naturaleza podría lograr “fortalecer el marco de responsabilidad fiscal para los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales”? El objetivo de las reglas fiscales es garantizar la sostenibilidad fiscal, no forzar espacio para mayor gasto.

Mediante otro Decreto de Urgencia (040-2019) -aparentemente no el único-, cuyo fin era fortalecer la Reconstrucción con Cambios, el gobierno nacional se autorizó la reducción de los marcos presupuestales en montos significativos- casi tres mil millones de soles. Al reducirse el presupuesto el último día del año, se elevó el porcentaje de ejecución de inversión pública y de gasto total, indicadores muy seguidos de eficiencia de gasto. ¿No debería explicarse qué fue lo que se hizo y las razones para ello, más aún si consideramos que estas decisiones requieren autorización con rango de Ley?

Por último, el cierre del año fiscal no fue el 31 de diciembre sino, en la práctica, el 2 de enero, al prorrogarse el registro de gasto en proyectos por problemas en el sistema (SIAF) los últimos días del año. Estas fallas son usuales por la recarga del sistema en esas fechas. Pero sería oportuno conocer si existe algún precedente de extensión del cierre.

Que el Ejecutivo, ante la ausencia de Congreso, tenga la potestad de legislar por decreto conlleva varias responsabilidades. Entre ellas, usar esas facultades de manera responsable y ponderada. También de manera transparente. Cuando una modificación -probablemente necesaria- a las reglas fiscales se acompaña de otras decisiones de política fiscal y presupuestal inusuales y polémicas en los últimos días del año, se erosiona la credibilidad que tanto nos ha costado construir.

No arriesguemos nuestra credibilidad fiscal, una de las pocas fortalezas construidas gobierno tras gobierno, con medidas cortoplacistas y facilistas.