Infraestructura, G2G y Panamericanos

Por: Alonso Segura

Durante el último año, el uso de esquemas de Gobierno a Gobierno (G2G) ha ganado adeptos, tanto en el Gobierno como a nivel de empresas constructoras. El principal sustento para este entusiasmo es la eficacia con la que se está ejecutando la infraestructura de los Juegos Panamericanos y Parapanamericanos (JPP).

Sin embargo, poco se ha analizado de cuánto de estos avances se deben al esquema G2G y cuáles son los riesgos y desventajas que conlleva. El esquema G2G es una modalidad excepcional para la adquisición de bienes especializados por parte del Estado, para casos donde el acceso a la tecnología o el conocimiento no está disponible en proveedores privados a nivel internacional.

Hasta antes de los JPP, su uso en el Perú se había limitado casi exclusivamente a algunas compras de equipamiento del sector defensa, por incluir tecnologías propietarias vinculadas a gobiernos

¿Qué justificó, entonces, su uso para los JPP? Se enfrentaba una fecha fija y un horizonte corto para la culminación de las obras. Se requería no solo de un constructor y operador (temporal) de la infraestructura, sino que era necesario además un conocimiento especializado en la organización y conducción de los juegos, bajo estándares olímpicos.

Estos conocimientos no existían en el Perú y tampoco se podían adquirir a través de licitaciones internacionales privadas. Había razones válidas para el uso de G2G. ¿Son estas circunstancias particulares en torno a los JPP repetibles? Salvo alguna situación muy excepcional, la respuesta es no.

Para entender la confluencia de elementos que han permitido que, hasta el momento, sea una experiencia exitosa, es necesaria una mirada más profunda a la organización de los JPP. El Gobierno inglés cuenta con estándares de transparencia entre los más altos del mundo. Es además inventor y referente de distintos esquemas de provisión de infraestructura, incluyendo las asociaciones público-privadas (APP).

Tan altos son sus estándares que, a diferencia de los esquemas usuales G2G, donde se restringe el uso de tecnologías, proveedores y empresas a aquellas del país ganador, en este caso las autoridades inglesas abrieron el esquema, evitando una de las grandes desventajas de los G2G, que es limitar la competencia. Utilizaron, además, tecnologías constructivas innovadoras para el Perú, como es el caso de los contratos de ingeniería y construcción (NEC), entre otras.

Otro elemento clave ha sido la incorporación de una oficina de gestión de proyectos (PMO por sus siglas en inglés) de clase mundial (Mace), cuyo rol ha sido central para el planeamiento y ejecución del proyecto. El uso de las PMO en el sector público peruano ha sido muy limitado, pero en los pocos casos en que se han utilizado, han mostrado resultados muy favorables.

Finalmente, no debe minimizarse el rol desempeñado por el equipo local, compuesto por funcionarios con profundo conocimiento del Estado peruano y en particular de la legislación y de los procesos de contrataciones y compras públicas así como de control. Este equipo ha sido fundamental para orientar y adaptar a los procesos y marcos locales las iniciativas traídas tanto por el G2G como por la PMO.

Lamentablemente, un equipo de tal nivel en estas materias es difícilmente replicable en el sector público peruano.Entonces, ¿cuántos de los resultados mostrados por la organización de los JPP se deben estrictamente al G2G? ¿A que sea el Gobierno inglés? ¿A que a diferencia de los G2G usuales, se haya abierto a competencia? ¿A las modalidades constructivas contractuales innovadoras?

¿Cuántas de estas especificidades pueden ser aplicadas independientemente de un G2G? ¿Cuántas a la incorporación de una PMO de clase mundial? ¿Al equipo local? También haríamos bien en preguntarnos si las condiciones que justificaron un G2G en los JPP, se cumplen para su utilización, por ejemplo, en un aeropuerto, una línea de metro u otros proyectos de infraestructura donde existe amplia competencia a nivel internacional.

¿No serán más relevantes en estos casos PMO repotenciadas y aplicar lecciones aprendidas del caso de los JPP, incluyendo los procesos y modalidades constructivas innovadoras, pero aplicadas bajo otros esquemas de provisión de infraestructura? Es fundamental responder estas interrogantes antes de extender el esquema G2G a proyectos de infraestructura, para evitar atribuirle beneficios que no genera.

No olvidemos que, independientemente de la modalidad de ejecución que se escoja en los proyectos de infraestructura, se debe siempre buscar generar valor por dinero, que significa generar el mayor beneficio posible al menor costo posible, evitando retener en el balance público contingencias y riesgos que es más eficiente trasladar a las contrapartes del Estado. El esquema G2G no garantiza que se cumpla con estas condiciones.

Aprovechemos la experiencia de los JPP para sacar lecciones de buenas prácticas que puedan replicarse en el futuro. En este proceso entendamos qué funciona y qué no, a qué es atribuible y en qué condiciones. Que sirva también para construir experiencia y capacidades en el Estado que puedan aplicarse a otros proyectos. Estos deberían ser algunos de los legados de los JPP.