Infraestructura: ¿aprenderemos?

Por: Alonso Segura

Pese a la evidencia de los problemas en proyectos de infraestructura, nos empeñamos en repetir los mismos errores. ¿Aprenderemos algún día?  

Aún no se sabe la causa de la rotura del colector principal en San Juan de Lurigancho. Lo que sí sabemos es que adjudicar proyectos saltando etapas, festinando plazos o simplificando estudios incrementa la probabilidad de contingencias y allana el camino a la corrupción.

El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) se crea en el año 2000 con la finalidad de optimizar el uso de los recursos públicos destinados a inversión. Siguiendo práctica internacional, contemplaba el inicio del ciclo de inversión en la fase de estudios de preinversión, en el que se determina qué proyectos tienen un retorno positivo- rentabilidad social- para la sociedad. La experiencia histórica e internacional señala que una buena preinversión reduce la probabilidad de problemas en la etapa de ejecución. En el Perú, recurrentemente, se hace lo contrario.

Durante la década del 2000, ni bien se aprobó el SNIP, se abusó del uso de Decretos de Urgencia. Los principales proyectos en la trama de Lava Jato en dicho periodo se beneficiaron de estos mecanismos de excepción.

Durante la década del 2000, ni bien se aprobó el SNIP, se abusó del uso de Decretos de Urgencia (DU)- instrumentos legales que permiten al Ejecutivo legislar en materia económica en condiciones excepcionales- lo que desnaturalizó su objetivo. En esa década, se emitieron cerca de 600 DU -casi 400 en el gobierno de García-, varios para proyectos de infraestructura, inclusive algunos declarados inconstitucionales. Se les usó para saltarse etapas, aligerar requisitos de estudios o crear mecanismos ad hoc de selección y adjudicación. Los principales proyectos en la trama de Lava Jato en dicho periodo se beneficiaron de estos mecanismos de excepción. Sucesivos DU también suspendieron, durante años, el marco legal de Asociaciones Público-Privadas (APP), DL 1012.

A partir de la segunda mitad del 2011, se redujo sustancialmente el uso de DU- menos de 50 en el quinquenio- aplicándolos solo en situaciones excepcionales, y ciertamente no para vulnerar procesos de inversión. Más aún, se adoptaron otras estrategias- si bien con resultados heterogéneos- para fortalecer estos. Se desplegó comités de inversiones y oficinas regionales de asistencia del MEF (Conectamef) pues, en el 2006, se descentraliza el SNIP sin que existan capacidades de formulación subnacionales. Se creó el Equipo Especializado de Seguimiento de Inversión (EESI)- el “destrabe” original-, con el objetivo de articular al Estado, el cual diagnosticaba y solucionaba trabas a la inversión, pero sin relajamiento de estándares. Se modernizó el marco legal de expropiaciones e interferencias. Se fortaleció el marco normativo e institucional de APP- DL 1224- que permitió adherirnos al estándar OCDE.

En setiembre 2016, con Invierte.pe, se debilita significativamente la fase de preinversión, contrario a recomendación internacional. Se revierten también medidas de fortalecimiento institucional en APP.

En setiembre 2016 se debilita significativamente la fase de preinversión, contrario a recomendación internacional, cuando se sustituye el SNIP por Invierte.pe. En paralelo se revierten medidas de fortalecimiento en APP, y se erosiona, además, el rol rector del MEF. Se usó de pretexto “el deterioro en el monto y cantidad de proyectos adjudicados”, sin entender que la adjudicación de proyectos “crudos” era una razón central de los problemas en la fase de ejecución. Tampoco olvidemos la desnaturalización del “destrabe”, cuyo caso paradigmático- no el único- fue la controversial adenda del aeropuerto de Chinchero.

Todo ello nos conduce a la situación actual. Por el lado de APP, el gobierno ha retomado-DL 1362- el fortalecimiento institucional y de planificación y programación. Este año se tendría por primera vez un Plan Nacional de Infraestructura elaborado por el Estado. Recientemente se adoptaron también medidas para reactivar el EESI. Sin embargo, las deficiencias de Invierte.pe en la fase de preinversión no se han subsanado, lo que compromete la formulación adecuada de proyectos y el ordenamiento desde el MEF es minado con anuncios de otros sectores del gobierno.

La intención de usar esquemas de gobierno a gobierno, mecanismo no diseñado para infraestructura, es preocupante. La motivación, nuevamente, es buscar el mecanismo más rápido, no el mejor.

La intención de masificar el uso de esquemas de gobierno a gobierno, mecanismo que no está diseñado para infraestructura, es preocupante. Igualmente ocurre con la intención de impulsar iniciativas privadas. La motivación, nuevamente, es buscar el mecanismo más rápido, no el mejor, desconociendo consecuencias futuras. Este es un error que el gobierno aún está a tiempo de evitar. Muchos de los problemas de diseño, constructivos, de sobrecostos, de retrasos significativos y de corrupción responden a la búsqueda de “fast tracks”.

Finalmente, cabría preguntarse acerca del rol de algunas de las grandes empresas constructoras y de gremios vinculados a infraestructura en esta historia. Frecuentemente, este ha consistido en promover estos esquemas, y en ocasiones intentar bloquear o revertir medidas de fortalecimiento institucional en el sector.  Hacer campaña, en referencia a los principales proyectos de infraestructura, por “sacarlos del Estado, porque el Estado no funciona para impulsar infraestructura” o por “repensar el rol de los reguladores”, socavando la independencia regulatoria, es continuar con una agenda de intereses propios que debilita la institucionalidad.

Es cierto que el Estado tiene mucho por mejorar en planificación y ejecución de infraestructura. Pero debe ser mediante mecanismos transparentes y que resguarden el buen uso de recursos públicos.

Es cierto que el Estado tiene mucho por mejorar en planificación y ejecución de infraestructura. Pero esto debe lograrse mediante mecanismos legítimos que busquen ganancias de eficiencia, sin sacrificar transparencia y resguardando el buen uso de recursos públicos. Dos buenos ejemplos son el EESI-versión original- y las Mesas Ejecutivas. Un uso selectivo de instrumentos como los PMOs (Oficinas de Manejo de Proyectos), que acompañen, no sustituyan, a entidades clave del Estado o participen en proyectos complejos también puede ayudar.

El pasado debe servirnos de lección. Se necesita un Estado que actúe con responsabilidad y anteponga una visión de futuro, a intereses específicos y de corto plazo.