La vacancia, sus efectos y nuestro régimen de gobierno

Casi todos los últimos presidentes y vicepresidentes peruanos han sido vacados (6/7). Esto nos debería llevar a preguntarnos por la relevancia de la próxima elección. Más que en el próximo presidente, ¿no deberíamos estar pensando en qué reglas y qué “arreglos políticos” determinarán quién ocupará la presidencia cuando el próximo presidente “elegido” sea vacado? Para hacer este ejercicio, vale la pena hacer un pequeño recuento de las reglas de la vacancia en Perú y sus efectos.

1. ¿Qué significa “incapacidad moral permanente”? En otras palabras, ¿cuándo puede ser vacado un presidente?

La discusión “teórica” se ha centrado entre si incapacidad moral significa locura (la posición más difícil de defender) o inmoralidad grave. Sin embargo, la postura “realista” nos lleva a pensar de que la vacancia se da cuando existe una crisis de gobernabilidad que empuja al congreso a contar con la mayoría calificada que se exige para su ejecución.

Esto está en sintonía con la práctica internacional. En “The Comparative Law of Presidential Impeachment” (link, aquí), Tom Ginsburg analiza las práctica de “vacancia” en decenas de países. Su conclusión es que -en la mayoría de países- la vacancia ha sido usada y se usa de forma más objetiva que subjetiva. Es decir, no se basa tanto en los deméritos del presidente, sino en la insostenibilida de la situación. Esto resuena mucho en casos como el de Castillo, donde su evidente cercanía a SL; corrupción e incompetencia criminal no fueron suficientes para convencer al congreso (hasta ahora me resuena en mi memoria la aberrante frase “ser delincuente no es ser incapaz moral” de Susel Paredes); sino hasta que Castillo decidió hacer un golpe de estado televisado. 

¿Qué implicancias tiene esto? En Perú, en la práctica, la vacancia no requiere una causal, sino que basta(ba) con los votos del congreso, que buscan resolver una crisis política o de otro tipo. Al ser meramente formal, sería conveniente que la votación fuera más difícil. Es probable que se logre este efecto con la participación del Senado.

2. ¿Qué consecuencias tiene la vacancia?

La destitución del presidente. Esto puede parecer lógico, pero -como se puede apreciar en el mismo estudio de Ginsburg- la mayoría de países estudiados tiene una consecuencia distinta: la destitución del presidente y vicepresidente. Esto se hace porque resulta natural que si un partido político está sumido en crisis, no permanezcan en el cargo. Además, resta incentivos para que el vicepresidente ayude a vacar al presidente.

Esto también resuena mucho con nuestra realidad: Castillo fue vacado, pero seguimos en una crisis semejante con Dina Boluarte en el poder. Además, se especula que tanto Vizcarra (con PPK) como Dina (con Castillo) pudieron haber influido en sus vacancias (técnicamente renuncia, en el caso de PPK).

Ergo, una regla más eficiente podría ser que la vacancia por incapacidad moral remueva tanto al presidente como al vicepresidente. 

3. Convocatoria a nuevas elecciones en caso de vacancia del vicepresidente (que asume)

Esto también ha sido motivo de debate. ¿La convocatoria a elecciones es solo de presidentes o debe incluir también al congreso? El asumir que es a ambos, sin duda, genera un desincentivo insalvable a la vacancia del vicepresidente. 

La interpretación legalmente correcta y que lleva a los mejores incentivos es que la vacancia solo alcanza al vicepresidente, pero no lleva a la disolución del congreso. Esta regla, por lo demás, sería exclusiva de Perú (hasta donde llegan mis conocimientos). Ningún otro país del mundo tiene la disolución del Congreso como consecuencia de la vacancia presidencial (lo más parecido sería la “muerte cruzada” de sistemas como el ecuatoriano).

4. La elección del presidente del Congreso 

En teoría, es una elección momentánea (hasta que se nombre nuevo presidente). Sin embargo, es permanente si se hace a seis meses o menos de las elecciones. Esto genera un incentivo claro para demorar la vacancia hasta que estemos cerca del nuevo proceso electoral. 

La salida lógica inmediata es que el presidente del congreso asuma la presidencia sin convocar a nuevas elecciones. Pero, esto, a su vez nos llevaría a otra consecuencia lógica: el congreso debería elegir al presidente. En ese caso, Perú dejaría de ser un sistema presidencialista y pasaría ser uno parlamentarista. Nuestra experiencia en eso es ambigua (el congreso ha elegido buenos y malos presidentes), pero dos de los mejor recordados (Paniagua y Sagasti) han sido elegidos por el congreso.

En este último escenario, el peso de la discusión debería estar en las reglas para elegir al presidente del congreso y su remoción. Actualmente, ambas, su elección y su remoción, están basadas en mayorías simples, lo cual es contradictorio con la relevancia que tiene en la práctica. Nuevanente, la inclusión del senado podría tener un efecto positivo en esta dinámica.