Calidad regulatoria y simplificación administrativa: algunas recomendaciones

Hace pocos días, el Poder Ejecutivo ha emitido un Decreto Legislativo sobre simplificación administrativa. Este Decreto incluye unas normas acerca de calidad regulatoria (RIA o análisis de impacto regulatorio) aplicable a normas que instauran procedimientos -con rango inferior a la ley. Este Decreto se inscribe dentro de una política más grande del Poder Ejecutivo para, por un lado, lograr mayor simplificación administrativa; y, por otro, adscribirse a las recomendaciones de la OCDE. Tengo algunas recomendaciones en la aplicación de programas de calidad regulatoria:

(i) En el caso del presente Decreto, se está creando una especie de último filtro para revisar las normas emitidas por otras entidades. Sin perjuicio de la conveniencia de ese “último filtro”, el análisis de calidad regulatoria -idealmente- es bastante más completo y se inicia desde antes de haber pensado en un proyecto de norma específico. Es común el error de pensar que el examen de calidad regulatoria se hace sobre un proyecto de ley. En realidad, para surtir efectos más allá de la censura de determinados proyectos, debe realizarse antes de contar con una alternativa específica. Y esto no es un capricho, sino que las ventajas de una propuesta (o sus costos) se deben medir en términos relativos, no absolutos. Es decir, una propuesta solo es “buena” o “mala” si es comparada con sus alternativas. Entonces, luego de identificar un problema, se debe pensar en todas las posibles alternativas de solución y luego compararlas entre ellas. En ese sentido, “La capacidad para usar el RIA como fue originalmente pensado está plagado por un problema fundamental: el análisis normalmente se realiza una vez que la decisión sobre qué política seguir ya ha sido tomada”. (CARRIGAN, Christopher. “What´s Wrong with the Back of the Envelope? A Call for Simple (and Timely) Benefit-Cost Analysis”. The Washington University Regulatory Studies Center. Working Paper. 2014. p. 8). Adicionalmente, una política comprehensiva de calidad regulatoria incluiría una consulta previa a los ciudadanos y un análisis ex post de la regulación.

(ii) Otro error común es confundir el análisis costo beneficio con temas meramente presupuestarios o redistributivos. El costo de una norma no es el costo directo al Estado o ni si quiera al ciudadano. El costo relevante en términos económicos es el costo de oportunidad. En el caso de un procedimiento solicitado por el Estado, es muy complicado medir el beneficio económico. Habitualmente, el beneficio se calcula en función a la reducción del precio de un bien. Pero los procedimientos estatales no tienen “precio”, propiamente. En ese sentido, muchas veces se medirá más la “razonabilidad” del procedimiento, en el sentido en que no parezca ser una carga desmesurada para el ciudadano y tenga una utilidad tangible para la administración. En base a esto, se ha dicho que: “Consideramos que en la aplicación convencional del ACB a las normas, se está tratando de aplicar a todos los proyectos de ley una metodología que sirve para la evaluación de proyectos de inversión donde claramente existe la posibilidad de proyectar la rentabilidad de los mismos en términos económicos. Sin embargo, hay proyectos que podrán contener materia económica y, por tanto, medirse cuantitativamente, pero otros en que solo se podrá realizar un análisis cualitativo, donde las transferencias equivalentes sí son relevantes porque están afectando a personas y grupos de interés diferentes o a personas con mejor derecho que otras. Es decir, a nivel normativo, debido a que lo que se regulan son conductas de personas en la sociedad, no se pueden convertir todos los efectos importantes en costos y beneficios y, en muchos casos, no se justifica invertir recursos cuantiosos en análisis que no agregan más argumentos a los tomadores de decisiones en el Congreso. Por ello, el énfasis de la presente guía es identificar todos los efectos relevantes de modo que se faciliten las decisiones de aprobar, rechazar o adecuar propuestas normativas y, así, determinar si una norma es viable o no, sustentados en las ventajas y desventajas que estos efectos produzcan”. (GUERRA-GARCÍA, Gustavo y Greta JÁUREGUI. Guía para la evaluación de proyectos de ley. Lima: Transparencia y USAID. 2008. p. 16.). Por tanto, se recomienda que más que un análisis económico, se emprenda un análisis pragmático que se adapte a las circunstancias de cada proyecto. El análisis de calidad debe tender a que la regulación sea racional, no necesariamente a que sea eficiente.

(iii) En el mismo sentido de lo anterior, el análisis de calidad regulatoria no puede ser pensado como una plantilla, sino como un proceso casi artístico donde el analista de la regulación debe pensar en la mejor herramienta dependiendo de la norma o la etapa del proceso que tenga en frente. “Cualquier análisis que se haga tendrá que usar una variedad de criterios derivados de la experiencia del artesano, incluyendo las especiales características del problema, la calidad de la data, las limitaciones de las herramientas disponibles y los requerimientos de la audiencia. Solo un examen detallado de los componentes de la tarea del analista –actuando como artesano- ayuda al productor o usuario del análisis elegir un curso razonable entre la sugerida perfección que termina no siendo útil y la anarquía metodológica”. (MAJONE, Giandomenico. Evidence, Argument & Persuation in the Policy Process. New Haven: Yale University Press. 1989. pp. 44-45). Circunscribir el análisis calidad al ACB (análisis costo-beneficio), es una medida que no necesariamente va a ser cumplida y no necesariamente por la calidad de los futuros expertos, sino porque se está eligiendo una herramienta antes de conocer el material o el producto al que se quiere llegar. “No hay fórmulas fáciles, no hay atajos, ni índices simples de corrección en (…) regulación. La búsqueda de una regla de decisión facilista –que imponga al regulador el requerimiento de realizar un análisis que sea sobre-cuantitativo y restrictivo- en la práctica absolverá a los reguladores de responsabilidad en lugar de forzarlos a tomar decisiones difíciles. Lo que puede ser expresado en el análisis costo-beneficio es solo una pequeña parte del panorama” (ASHFORD, Nicholas. “Alternatives to Cost-Benefit Analysis in Regulatory Decisions”. MIT. En: Annuals of the New York Academy of Science. 1981. p. 130.).

(iv) Finalmente, hay que cuidar el riesgo de politización del ACB. Si bien esta herramienta muchas veces se ha entendido como neutral, lo cierto es que tiene un sesgo anti-regulación (DRIESEN, David. “Is Cost-Benefit Analysis Neutral?”). Esto, sumado al “riesgo del expertise” (VERMEULE, Adrian. The Constitution of Risk. Massachusetts: Harvard University Press. 2013.) puede hacer que una comisión de personas que piensen básicamente igual, tengan un sesgo económico y anti-regulación terminen desapareciendo trámites que -si fueran vistos de manera más objetiva o multidimensional- quizá serían considerados necesarios en la administración pública.

Hay que aplaudir los pasos que se están dando en términos de mejora de calidad regulatoria; pero no hay que perder de vista los demás temas en los que se puede mejorar.