¿Cómo medir el desempeño del Congreso?

Producto del reciente incremento de los
“gastos de representación” de los congresistas, nuevamente, han sido objeto de críticas.
Por ejemplo, este reportaje
concluye que “(…) legislan como otorongos (…)” y que “(…) parece que no
aprenden (…)”.  Más duro fue Mirko Lauer,
aun desde el título “Curules, anticuchos y burdeles”. Ante la avalancha de críticas -a la que muchas
veces contribuyo- se me ocurrió pensar, ¿cómo es que realmente mediríamos el
rendimiento del Congreso? Mi conclusión es que es muy difícil medir su
rendimiento y que pocas personas se darían realmente el trabajo de hacerlo; por
lo que deberíamos buscar soluciones “institucionales”. Aquí algunas ideas:

Foto: Galería del Congreso

1.     El Congreso como
producto

Si el Congreso fuese un producto, en
teoría económica, sería uno de consumo lento (lo “compramos” una vez cada cinco
años), parcialmente de experiencia y parcialmente de información. Es decir,
algunos de los atributos del Congreso -o los congresistas- los podemos saber
leyendo sobre ellos, pero otros solo los vamos a comprobar una vez que asuman
funciones.

Un producto de consumo rápido y de
información, es mucho más fácil de evaluar que uno de consumo lento y de
experiencia. Como consecuencia de esto, es más fácil “mentir” en el caso de
productos de consumo lento y de experiencia (véase el clásico
trabajo de Nelson). No es una sorpresa que las promesas de campaña rara vez
se cumplan. Paradójicamente, sin embargo, el “principio de veracidad”
en materia publicitaria no aplica a las campañas, por lo que Indecopi no podría
sancionar a un político mentiroso.

2.     ¿Comprar al “por mayor”?

Medir los números por si mismos no tiene mucho
sentido. Hacer más proyectos para garantizar su sueldo solo nos llevaría a tener
proyectos de poca calidad. Medir la calidad también tienen problemas. ¿Cómo
determinar que una norma es “buena”? Se me ocurren varias ideas, pero ninguna
exenta de críticas.

En el caso de proyectos: “¿cuántos se
convierten en leyes?” parece ser la pregunta pertinente. Pero, en el caso de
leyes, podría verse cuántas son demandadas por inconstitucionales ante el
Tribunal Constitucional (TC) u observadas por el Ejecutivo, por ejemplo. Esta
medida tendría el problema de que el TC hace una evaluación prioritariamente
“formal”, es decir, revisa la compatibilidad de la ley con otras normas, pero
no analiza su impacto.

Si nos basamos en su impacto, ¿cuál sería el criterio? Podría utilizarse
alguno objetivo como el impacto de las normas en los precios de los productos.
Si una norma reduce los precios, entonces es buena. Sin embargo, las personas
habitualmente estamos dispuestas a apoyar normas que incrementan los precios
pero protegen otros bienes como la salud o el medio ambiente. Tómese el caso de
la prohibición de transgénico o -en general- de la comida chatarra. Aunque
estas normas tienen el efecto de incrementar el precio de los alimentos, nos
pueden parecer buenas por lograr otros objetivos de política pública. Entonces,
otro criterio podría ser más amplio: cualquier norma que efectivamente cumpla
su cometido, es buena. Esa medida es, como se puede ver, mucho más gaseosa,
pero aun así complicada de aplicar en la práctica. Otro criterio es el
subjetivo. Es decir, una norma sería buena cuando fuera apoyada por la
población. Es fácil ver los problemas de ese criterio.

Otra medida del trabajo del Congreso
podría ser la interacción con otro poderes o sus procedimientos de
fiscalización. En ambos casos, el número solo no nos dice mucho tampoco y se
encuentran problemas similares a la hora de juzgar qué tan positivas han sido
las intervenciones del Congreso.

3.     Mediciones más formales

Otra forma de evaluar la labor del
Congreso es fijarnos si cumplen criterios más formales, como asistir a sesiones
o hacer análisis costos-beneficio de sus proyectos. A diferencia del punto
anterior, en este caso, la medición es bastante más simple. El problema aquí es
que estos criterios -aunque nos satisfagan- no necesariamente tendría un
impacto real en nuestros verdaderos objetivos. Es decir, si los congresistas
fueran a más sesiones, ¿nosotros seríamos más ricos, más iguales o más
democráticos? No digo que no sea importante la disciplina, pero ¿es realmente
el punto primordial en este caso?

4.     Consumidores
desinteresados

Aunque crean que no, lo somos. ¿Cuándo
fue la última vez que leyó un proyecto de ley? ¿Cuándo fue la última vez que revisó
la cantidad o calidad de las leyes aprobadas? Puede ser que muchas normas
tengan un impacto negativo para la economía peruana, pero este impacto es
repartido entre toda la población. Por tanto, sería muy complicado que una
persona de a pie -que tienen su propio trabajo, distinto a ser periodista o
investigador- se dedicase a evaluar en detalle la labor del Congreso. Lo que
nos llegan son escándalos. La congresista que se hace lavar los pies, el otro
que roba cable y así. Esta forma de periodismo, sin embargo, no nos lleva a
temas centrales, como si las normas han tenido un impacto positivo o negativo
en los precios o si han logrado mayor igualdad social o si tenemos
instituciones más sólidas. La banalidad de la información periodística muchas
veces es un reflejo, tanto de nuestra falta de interés, como la presión de
grupos interesados en brindar la información de manera sesgada o “idiotizar” a
la población (si les interesa profundizar, este
es un trabajo clave).

5.       
¿Qué hacer?

Más allá de cuestionar el desempeño de
los congresistas de manera individual, quizá deberíamos hacer algunos cambios
estructurales (constitucionales) que podrían mejorar su desempeño. Por ejemplo,
podría haber una renovación por tercios cada dos años. Por otro lado, podría
haber más de una cámara, para que haya un control de calidad dentro del propio
congreso (recomiendo leer esto).
Además, podría sujetarse el pago de los congresistas a algún criterio
inteligente de productividad combinada con calidad, que podría ser medida en
base al control de otras instituciones, aun con los problemas que esto tiene.
El TC podría servir como un organismo de control poderoso, haciéndole algunos
ajustes como -uno primordial- quitarle al Congreso la potestad de elegir a sus
miembros. El Congreso tiene incentivos para minar desde dentro al TC. Elegir
malos miembros o no elegirlos -como ahora mismo está
ocurriendo- es una buena manera de hacerlo.

Si gustan, me pueden contactar en Twitter @osumar