Del Invierte.pe a un Invierte.APP: Hacia estudios exigentes, con mayor contenido, pero diferentes

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Autor: Sergio Bravo Orellana  Profesor de ESAN Graduate School of Business

Colaboradores académicos:  Carolina Chung, Catherine Erquinio

Desarrollar una Asociación Público-Privada (APP) difiere de ejecutar una obra pública tradicional tanto en concepción como en implementación (World Bank, s.f.). Sin embargo, con el inicio de las APP cofinanciadas se incorporó el proceso de evaluación del antiguo SNIP —actualmente Invierte.pe—, trasladando la lógica de obra pública a las APP. Antes, el riesgo asociado al diseño lo asumía el operador privado; ahora ejecuta un diseño predefinido por el Estado con pocos grados de libertad, asumiendo posibles fallas en dicho diseño, lo que representa “el peor de los mundos” para un concesionario. En el pasado existía flexibilidad para incorporar nuevas tecnologías tanto en construcción como operación; ahora es el Estado quien determina qué tecnologías utilizar. Previamente era posible construir por etapas o módulos según la evolución de la demanda; ahora las obras deben realizarse conforme a una demanda específica que difícilmente coincidirá con las necesidades futuras. Antes el operador tenía la libertad para seleccionar los mejores componentes de infraestructura disponibles al momento de construir; actualmente debe ajustarse a las especificaciones definidas por el Estado. Una consecuencia preocupante es que las entidades supervisoras y organismos de control ya no se centran en verificar el cumplimiento efectivo de los niveles operativos del servicio, esencia de una APP, sino únicamente en constatar el cumplimiento formal de las especificaciones técnicas establecidas por el Estado, penalizando el aporte tecnológico del operador privado.

Los estudios para una APP requieren mayor rigurosidad que los de una obra pública tradicional, pues involucran activos que deben operar y mantenerse en condiciones óptimas durante el plazo contractual, cumpliendo los niveles de servicio comprometidos. En contraste, un alto porcentaje de obras públicas suele presentar retrasos significativos, quedan inconclusas o reciben un mantenimiento deficiente. Además, las APP exigen una evaluación social favorable y deben cumplir con las normas fiscales y límites de endeudamiento. Aunque son más exigentes, los estudios para APP deben ser ágiles y enfocarse en la lógica particular de una infraestructura orientada al servicio, por lo que los procesos de desarrollo y aprobación en un Invierte.APP deben diferenciarse.

I.Introducción

Durante la primera década de desarrollo de las APP en el Perú (años 90 e inicios de los 2000), estas se caracterizaron por ser autosostenibles. La primera concesión otorgada por PROMCEPRI fue la Línea de Transmisión Mantaro-Socabaya[1], la cual, a pesar de la limitada experiencia inicial en la estructuración contractual de APP, sirvió como referencia para futuros proyectos en diversos sectores.

Sin embargo, a mediados de la primera década del 2000, se iniciaron las APP cofinanciadas incorporando el SNIP —actual Invierte.pe—, lo que modificó de paulatinamente y de forma significativa el enfoque original de las APP, alterando el proceso de estructuración de los proyectos y reduciendo las ventajas intrínsecas del modelo. Surge así una pregunta: ¿debería un cambio en la fuente de repago de las inversiones alterar radicalmente el proceso de estructuración de una APP?

La experiencia con las APP cofinanciadas muestra que hubiese sido más acertado acercar la estructuración de estos proyectos al modelo de las autosostenibles, en lugar de adoptar un régimen basado en el Invierte.pe, que paradójicamente ha influido en aproximar la estructuración de las autosostenibles a la lógica de las cofinanciadas, convirtiéndolas en un proxy de las obras públicas.

Invierte.pe[2] es el marco de gestión de la inversión pública en el Perú, que al sustituir al SNIP en 2016[3], buscaba agilizar y simplificar los procesos de formulación y ejecución de obras públicas tradicionales, objetivo aún pendiente de cumplir. Las APP cofinanciadas también adoptaron Invierte.pe, generando rigidez metodológica y retrasos, al imponer requisitos y procesos diseñados para obras públicas que no se ajustan a las APP. Estos retrasos han llevado a que los procesos tarden siete años o más, y las rigideces generan problemas no solo en los estudios, sino también en la ejecución de los proyectos.

Las APP deben seguir un procedimiento distinto al de Invierte.pe e incorporarse al Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada (SNPIP) con una normativa propia[4], buscando optimizar el ciclo del proceso de promoción de las APP. Así se desarrolla el procedimiento denominado Invierte.APP, que propone enfoques, técnicas de evaluación y procesos para optimizar las fases de formulación, evaluación y estructuración de las APP, incluyendo la posibilidad de correr fases en paralelo y adelantar la aprobación presupuestal basada en estudios preliminares o perfiles, con el fin de acelerar la promoción y ejecución de estos proyectos.

II.Inicio del proceso de promoción cumpliendo el Objetivo del Invierte.pe

El objetivo esencial del sistema Invierte.Pe es asegurar que los recursos del Tesoro Público se inviertan eficientemente en proyectos que generen beneficios sociales, garantizando previamente una evaluación social positiva. Para este fin, Invierte.pe[5] permite realizar evaluaciones iniciales con base en la información de un perfil[6]. A través de la cual, pueden estimarse los beneficios y costos sociales del proyecto y efectuar una evaluación que confirme que comprometer recursos públicos genera un beneficio neto positivo, destinándolos así a proyectos de calidad, articulados con la planificación estratégica y orientados a cerrar brechas de infraestructura y servicios básicos (MEF, 2017).

III.El adelanto del Proceso de Promoción de una APP

En el Perú, las APP se rigen por el SNPIP[7], cuyo marco normativo define fases e hitos clave que debe seguir un proyecto APP, así como las entidades responsables en cada etapa. Según el esquema vigente y los lineamientos oficiales, el ciclo de un proyecto APP puede describirse en cinco fases secuenciales (Conexión Esan, 2019).

Gráfico 1. Fases del desarrollo de una APP

Fuente: Elaboración Propia

En la etapa de Planeamiento y Programación, la entidad pública identifica y prioriza posibles proyectos APP en el Informe Multianual de Inversiones (IMIAPP), evaluando su alineamiento con metas y su conveniencia frente a una obra pública. Luego, en la Formulación, se elaboran estudios técnicos y socioeconómicos para demostrar que el proyecto es viable y rentable; si se aprueba esta viabilidad, se pasa a la Estructuración, donde se define el contrato preliminar, la distribución de riesgos, el esquema de financiamiento y se preparan las bases del concurso. En la fase de Transacción, se lanza la licitación pública, se reciben ofertas y se adjudica la buena pro al postor que ofrezca mayor valor por dinero. Finalmente, en la Ejecución Contractual, se implementa el proyecto, desde la construcción hasta la operación, con supervisión del Estado, para garantizar el cumplimiento de los estándares pactados.

Es importante notar que, bajo el esquema descrito, cada una de las fases de las APP suele desarrollarse de forma secuencial, requiriendo aprobaciones formales para avanzar a la siguiente etapa. En particular, la transición de la fase de Formulación a la de Estructuración/Transacción está condicionada a la obtención de la viabilidad del proyecto (usualmente plasmada en un estudio de factibilidad aprobado). Solo después de obtener la viabilidad y contar con un contrato estructurado, se autoriza la promoción del proyecto. Este proceso secuencial genera demoras significativas, sumado a lo que muchos expertos señalan: la regulación de las APP, con múltiples requisitos y aprobaciones, ha incurrido en una “sobrerregulación” que alarga los procesos, ralentiza las adjudicaciones y desincentiva la promoción de inversiones (Yrivarren, 2020).

En la práctica, preparar una APP desde su concepción hasta la adjudicación del contrato puede tomar 7 años, en gran medida por el tiempo dedicado a estudios detallados y trámites antes de llegar siquiera al concurso público. Este largo plazo contrasta con la urgencia de cerrar brechas de infraestructura y puede disminuir el interés del sector privado, que percibe mayores incertidumbres.

Quienes han desarrollado procesos de promoción de APP conocen lo siguiente:

• La conveniencia de convocar a operadores privados especializados en el proyecto, para que desde etapas tempranas puedan opinar sobre el estudio de factibilidad, ya que se supone que son quienes más conocen.
• El Plan de Promoción puede indicar las características del proyecto definidas en el Perfil y, con ello, dar inicio al proceso de promoción de la APP, abriendo los centros de costos para desarrollar el Estudio de Factibilidad y la Estructuración del Proyecto.
• La conveniencia de desarrollar las bases y el contrato en paralelo al Estudio de Factibilidad, pues evita que al elaborar la versión final del contrato falte información que no fue solicitada en dicho estudio.

En consecuencia, las evaluaciones sociales o de valor por dinero podrían realizarse a partir del perfil del proyecto, iniciando en paralelo las etapas de formulación y estructuración; una vez concluidas ambas, se podría ingresar a la etapa de transacción. Esto se expresa en la siguiente figura:

Gráfico 2. Proceso de la Promoción de un APP

Si se desarrolla un proyecto APP bajo el esquema anterior, se podría reducir en promedio dos años el tiempo de promoción hasta su adjudicación. En ese contexto, la elaboración del Estudio de Factibilidad puede realizarse simultáneamente con la estructuración del proyecto, incluyendo desde el inicio la preparación de documentos como el Teaser, el Info-memo, el Plan de Promoción, las Bases y el Contrato. Siguiendo estándares internacionales de mejora continua, estos documentos (bases y contrato) se irán perfeccionando progresivamente durante el proceso, incorporando gradualmente aspectos técnicos vinculantes, precios base asociados a los costos de inversión, operación y mantenimiento, así como los niveles de servicio requeridos. Bajo este esquema, los documentos necesarios para adjudicar la APP podrían estar listos prácticamente al mismo tiempo en que se concluya el Estudio de Factibilidad.

IV.Participación temprana de los postores en el Estudio de Factibilidad

Si asumimos como válida la premisa de que los operadores privados poseen mayor experiencia en la construcción y operación del proyecto propuesto, resulta conveniente fomentar su participación desde la etapa inicial del Estudio de Factibilidad elaborado por el Estado para promover un proyecto bajo la modalidad APP, según el procedimiento previamente descrito.

Los operadores privados podrán formular sugerencias sobre los aspectos técnicos, los estándares aplicables, la tecnología de construcción y operación, los parámetros vinculantes y los niveles e índices de servicio. Una participación activa contribuirá a una obra y servicio público de mayor calidad.

Además, este periodo permitiría a los postores revisar los expedientes técnicos necesarios para su oferta, acortando el tiempo de la fase de transacción, ya que contarían con un plazo amplio para el análisis técnico y de los demás documentos de la transacción (principalmente bases y contrato).

 V.Propuestas de mejora: Hacia un “Invierte.APP”

Invierte.pe establece un ciclo de inversión pública lineal, donde cada fase sigue a la anterior, y en el cual el Estado define el diseño, la concepción y las características del proyecto, asumiendo casi el 100 % de los riesgos constructivos[8]. Sin embargo, no fue diseñado para proyectos APP, que responden a una lógica contractual distinta, donde se busca trasladar los riesgos constructivos al operador privado[9]. Por ello, con procedimientos más rigurosos pero diferentes, se propone un Invierte.APP para el desarrollo de estudios y la ejecución de proyectos APP.
El proceso comenzaría de manera similar a Invierte.pe, con evaluaciones iniciales a través de perfiles de proyectos —o fichas técnicas—, con el propósito de determinar si el proyecto tiene beneficios económicos y sociales positivos y puede ejecutarse mediante una APP cofinanciada. Luego, podrían desarrollarse estudios de factibilidad útiles para una APP, siguiendo una lógica similar a la que correspondería a una APP autosostenible.

5.1.  El concepto de Proyecto Referencial. El traslado del riesgo de diseño

En los proyectos APP, los riesgos deben ser asumidos por la parte —Estado u operador privado— que esté mejor preparada para administrarlos (ProInversion, 2023). Cuando el Estado contrata a un operador privado para desarrollar infraestructura y prestar un servicio público, se asume que estos operadores poseen mayor experiencia en la construcción de obras similares, han ejecutado proyectos previos y cuentan con la capacidad de ofrecer un diseño y ejecución más eficientes. Por ello, debe haber una transferencia completa del riesgo de diseño al operador privado, independientemente de la fuente de repago de las inversiones —ya sea mediante tarifas o recursos del Tesoro Público—, sea autosostenible o cofinanciada.

Para ello, el Estudio de Factibilidad elaborado por el Estado debe ser referencial, con los parámetros vinculantes necesarios, pero brindando al operador privado la flexibilidad para incorporar sus propias soluciones tecnológicas y propuestas de diseño, modalidad distinta al esquema de Invierte.pe, donde el Estado, mediante un Estudio de Factibilidad u otro estudio similar, define la naturaleza técnica y los detalles específicos del proyecto.

Así, por ejemplo, en el Estudio de Factibilidad de una APP para un colegio, aspectos como los materiales de las ventanas o del piso deben tener carácter referencial, pues lo esencial en una APP es que dichos elementos se mantengan en buenas condiciones durante la vigencia del contrato, evaluadas mediante niveles de servicio previamente definidos (Sequeira-Rojas, 2018). Esto no ocurre en una obra pública tradicional, donde el constructor está obligado a cumplir exactamente con lo especificado en el expediente técnico. En un eje vial bajo un esquema APP, la tecnología de la carpeta asfáltica debe depender de la propuesta técnica del operador privado, ya que lo importante es que dicha carpeta cumpla consistentemente con los niveles de servicio establecidos en el contrato APP.

La transferencia del riesgo de diseño al operador privado tiene como principal ventaja impulsar la innovación tecnológica (ProInversion, 2023), ya que, al estar limitados por un presupuesto a suma alzada, tienen el incentivo de optimizar el uso de los recursos disponibles, explorar alternativas tecnológicas y generar soluciones innovadoras. Esta dinámica no se produce en el sistema Invierte.pe, donde el Estado asume íntegramente el riesgo del diseño; en consecuencia, la lógica del constructor se orienta a buscar incrementos presupuestales mediante adicionales, aprovechando posibles debilidades o ajustes requeridos sobre la ingeniería previamente definida por el Estado.

Un caso que ejemplifica la ventaja de considerar alternativas tecnológicas propuestas por los operadores privados fue la primera concesión de la Línea de Transmisión (LLTT Mantaro-Socabaya). En ese proceso participaron cinco de las empresas más importantes del mundo en el rubro (The National Grid Company, Enel SPA., Consorcio Transmantaro S.A., Edison Capital Int. y Red Electrica España), de las cuales tres presentaron ofertas. Al asumir plenamente el riesgo de diseño, estas compañías propusieron distintas soluciones tecnológicas, incluyendo diseños de transmisión en corriente continua y corriente alterna. Lo destacable fue que lograron reducir el presupuesto a menos del 70 % del estimado en el estudio referencial elaborado previamente por el Estado. Esto evidencia que la transferencia del riesgo de diseño al operador privado genera beneficios significativos tanto para el Estado como para los usuarios.

5.2.  Parámetros vinculantes del Estudio de Factibilidad en una APP

Aunque en una APP el Estudio de Factibilidad elaborado por el Estado debe tener un carácter referencial, existen ciertos parámetros que deben ser vinculantes y que el operador privado está obligado a considerar al desarrollar el Estudio Definitivo, incluso cuando ya estén definidos en la normativa de diseño de la infraestructura desarrollada por el Estado hasta ese momento. Por lo tanto, dicho estudio no implica una libertad absoluta para el operador privado. Los principales aspectos vinculantes serían:

• El precio máximo de la obra, que se convertirá en el precio base. Nótese que en un contrato APP esa suma es alzada, lo que significa que las alternativas tecnológicas y de diseño del operador privado deben ajustarse al presupuesto base aprobado por el Estado.
• Establecer los parámetros vinculantes para la obra que correspondan al proyecto y que generalmente están en regulaciones sectoriales específicas. No obstante, en obras singulares, proyectos innovadores o ante la ausencia de dichos parámetros, estos deberán ser definidos en el estudio de factibilidad.
• Establecer los parámetros vinculantes para la operación, que determinen las condiciones mínimas que deben considerarse en la operación y en la prestación del servicio público esperado.
• Definir los niveles e índices de servicio, lo más importante en una APP, pues son las condiciones que determinan la calidad del servicio que el operador privado debe cumplir durante la vigencia del contrato.

Cabe resaltar que, aunque los parámetros operativos y los niveles e índices de servicio son fundamentales en los contratos APP, no se incluyen como parte de los entregables de los Estudios de Factibilidad, debido a que aún prevalece la lógica tradicional de una obra pública.

5.3.  El Estudio de Factibilidad, demanda y tamaño de la infraestructura

El desarrollo de los Estudios de Factibilidad en las APP toma un tiempo extenso, justificable en parte por la necesidad de obtener un estudio de calidad, pero en otros casos —no menores— debido a las inflexibilidades del proceso de Invierte.pe. Se analizará el dimensionamiento de la infraestructura en función de la estimación de la demanda.

5.3.1. Demanda y tamaño de la infraestructura en el Invierte.pe

En la contratación pública, el tamaño de la infraestructura de un servicio público se define a partir de la demanda máxima dentro del horizonte del proyecto, lo que genera desde el inicio un sobredimensionamiento de la obra frente al servicio a prestar, ocasionando un sobrecosto. Si se eligiera la demanda inicial o una intermedia, en algún momento el tamaño no cubriría la demanda, y en la contratación pública no se prevén ampliaciones futuras.

Si se construye con la demanda inicial, la infraestructura estará pronto subdimensionada; si se hace con la demanda final, estará sobredimensionada. Esta falta de precisión en la obra pública regulada por Invierte.pe se agrava con la incertidumbre en los estudios de demanda, riesgo que es asumido por el Estado. Esto se puede apreciar en el gráfico siguiente.

Gráfico 3. La Proyección de Demanda en el Tamaño de Infraestructura Pública

La falta de precisión y rigidez del Invierte.Pe se ha incorporado a las APP cofinanciadas, sin tomar en cuenta que las APP autosostenibles se pueden adecuar a la evolución de la demanda.

5.3.2. Demanda y tamaño de la infraestructura en una APP

En las APP autosostenibles ha sido posible prever el crecimiento progresivo de la infraestructura en función de la evolución de la demanda. Ejemplos de ello son las tres etapas previstas en la Red Vial 6, donde el eje vial crecía en función de los gatillos ligados a la demanda[10]; o en líneas de transmisión se puede incrementar la capacidad futura incorporando una nueva terna (tercer conductor), o el aumento del número de grúas pórtico en los puertos. Esto es posible si se incorpora en el contrato APP la posibilidad de crecimiento de la infraestructura, pues a diferencia de un contrato de obra pública, tiene un periodo de desarrollo de largo plazo.

Entonces, cabe preguntarse ¿Debe el mecanismo de pago condicionar la posibilidad de que una APP se desarrolle en función de la demanda? Es evidente que las ventajas descritas deben incorporarse a las APP cofinanciadas. El gráfico siguiente ilustra esta evolución.

Gráfico 4. Crecimiento Progresivo de la Infraestructura en APP en Función de la Demanda

Resulta importante en un contrato APP se diseñe según la evolución de la demanda, las etapas del crecimiento de la infraestructura, los gatillos que indiquen el inicio de la siguiente etapa, la definición de las retribuciones por las ampliaciones y la definición de precios en el tiempo. Desde el inicio de las operaciones de una APP, el tamaño de la infraestructura se ajustará con mayor precisión a la demanda.

5.3.3. Un Estudio de Factibilidad para APP

Si los objetivos principales del Estudio de Factibilidad para una APP son definir el presupuesto de obra de la etapa inicial del proyecto, los parámetros vinculantes de la obra y operación, los niveles de servicio, así como los costos de operación y mantenimiento, entonces estamos ante mayores alcances respecto a los estudios actualmente regulados por Invierte.pe. Por ello, se sostiene que un Estudio de Factibilidad en el marco de un Invierte.APP sería más exigente y completo.

Si bien los tiempos de desarrollo de un Estudio de Factibilidad son extensos, las continuas variaciones de los parámetros y condiciones iniciales hacen que el estudio se prolongue en exceso, situación que se agrava con las dificultades en la actualización de los detalles con los que se administran dichas modificaciones. Este proceso se contrapone al concepto de transferencia del riesgo de diseño con el que debe configurarse una APP, donde el Estudio de Factibilidad es referencial. Cada fuente de retraso puede abordarse con el enfoque de un contrato APP, donde las variaciones pueden tratarse en el diseño contractual y mantener el diseño del Estado como referencial. Se analizarán algunos ejemplos.

Una vez definida la demanda del proyecto, se puede desarrollar el Estudio de Factibilidad con el nivel de detalle requerido y bajo las condiciones actuales. No obstante, para evitar que los proyectos entren en un ciclo casi permanente de “idas y vueltas”, es importante entender que en las APP existen dos momentos para ajustar la infraestructura a la demanda requerida: el Estudio Definitivo de Ingeniería (EDI) y las etapas de crecimiento previstas en el contrato. Esto implica que, en una APP, se asume que la demanda puede variar en el tiempo, y por lo tanto el contrato puede prever ajustes en los alcances y cómo abordarlos cuando ocurran, permitiendo así una infraestructura alineada a la demanda. De este modo, el Estudio de Factibilidad puede ser referencial y sus alcances dimensionados a través del contrato.

De acuerdo con las experiencias, las actualizaciones por modificaciones en los alcances pueden darse en cualquier momento desde que se encarga el Estudio de Factibilidad hasta que se termina y aprueba el Estudio Definitivo de Ingeniería (EDI), cambios que ocurren con frecuencia. Por esta razón, los estudios se modifican, que si se dan dentro de los alcances iniciales tendrán impacto menor en el presupuesto.

Si la demanda ha crecido, podrían adelantarse etapas inicialmente programadas. Una APP debería diseñarse sobre la base de una demanda conservadora, que permita un crecimiento modular. Por ejemplo, si un colegio cambia de jornada completa a jornada regular, o viceversa, se altera la demanda. Al migrar de jornada completa a regular, es probable que con la misma infraestructura se pueda atender a más alumnos sin modificar los ambientes, aunque algunos podrían adaptarse. Lo importante a considerar es que estas modificaciones pueden trasladarse al operador. Por el contrario, al pasar de jornada regular a completa, la capacidad de diseño del colegio no bastará para atender al total de alumnos, lo que podría activar las ampliaciones previstas contractualmente.

Esto evidencia la flexibilidad que ofrecen los contratos APP para adecuar la infraestructura a la demanda del proyecto. No obstante, esta flexibilidad requiere que se estructuren con ese propósito, lo que relativiza la necesidad de una estimación exacta de la demanda en la etapa del Estudio de Factibilidad. Existen numerosos casos de proyectos aprobados por Invierte.pe que, al momento de su operación, ya estaban desfasados respecto de la demanda. Los hospitales y centros de salud son los ejemplos más notorios, donde por mucho tiempo operan a un porcentaje mínimo respecto a la capacidad construida; esto también ocurre en colegios y otras infraestructuras. Esta situación pudo haberse previsto y gestionado mediante un contrato APP.

En resumen, se puede plantear la ejecución de un Estudio de Factibilidad para un proyecto definitivo, con los alcances descritos anteriormente, y cualquier modificación deberá tratarse en el contrato, salvo que los cambios sean tan drásticos que modifiquen sustancialmente los parámetros vinculantes de la obra y, en consecuencia, se trate prácticamente de otro proyecto.

5.4.  Desarrollo del EDI, la Supervisión y el Control Posterior

Al trasladarse el riesgo de diseño, la responsabilidad del Estudio Definitivo de Ingeniería (EDI) recae en el operador privado, quien debe respetar los parámetros vinculantes de la obra, la operación y los niveles de servicio. Como el Estado estará interesado en que la infraestructura y el servicio público mantengan las condiciones de calidad, seguridad y servicio esperadas, será este quien apruebe el EDI. Para asegurar el cumplimiento de las obligaciones, contratará una empresa supervisora del EDI, la cual deberá ceñirse a lo pactado en el contrato APP y a los parámetros vinculantes.

Si surgen discrepancias sobre los alcances técnicos de alguna alternativa tecnológica o constructiva propuesta por el operador privado, y el supervisor no está de acuerdo, el caso deberá someterse a una junta de resolución de conflictos constituida para este fin, siendo su veredicto vinculante. Dado que estas obras tienen un carácter de suma alzada, el presupuesto resultante del EDI no impacta en la oferta del operador privado, que debe mantenerse invariable.

Un tema importante es el desarrollo de la Supervisión de la Obra, la cual debe basarse en el EDI aprobado por el Estado, y no en el Estudio de Factibilidad referencial elaborado por este. Los alcances del EDI pueden modificarse, ya que en el trabajo de campo pueden surgir hechos no previstos que obligan a realizar ajustes. Estos cambios deben seguir un procedimiento en el que el operador privado proponga las modificaciones, las someta a la aprobación del supervisor y del Estado, siempre respaldado por la junta de resolución de conflictos para evitar demoras.

Algo relevante, que posiblemente requiere regulación, es que esta lógica de estudio referencial, con base en el EDI y las modificaciones sobre este, debe también ser considerada en el trabajo de la CGR, lo cual es clave para brindar tranquilidad a los funcionarios públicos.

5.5.  Traslado del riesgo de construcción y terminación

El traslado del riesgo de diseño es un aspecto esencial que diferencia significativamente una obra pública tradicional —donde el Estado asume el 100 % del riesgo— de un esquema en el que dicho riesgo se transfiere al operador privado, dentro de los parámetros vinculantes ya descritos.

En la obra pública tradicional, los riesgos constructivos y de terminación también son asumidos por el Estado. En estos casos, los contratistas se limitan a ejecutar estrictamente lo especificado en el expediente técnico proporcionado por el Estado, sin asumir responsabilidad sobre la adecuada operatividad del proyecto terminado. Además, suelen enfocarse en incrementar el presupuesto pactado inicialmente, ya que los contratos se celebran bajo esquemas de precios unitarios, lo que permite ajustes frecuentes en precios y metrados. Por lo tanto, cualquier sobrecosto o falla técnica es finalmente asumida por el Estado. Asimismo, el riesgo de terminación también recae sobre el Estado, ya que los retrasos son comunes y muchas veces incluso incentivados por los contratistas para incrementar presupuestos mediante arbitrajes o resolución de controversias. Una evidencia clara de ello es el elevado número de obras paralizadas o con retrasos significativos, que en sectores como el de saneamiento pueden superar el 90%.

En cambio, en una APP el riesgo constructivo se traslada al sector privado mediante contratos bajo la modalidad de suma alzada. Esto significa que los presupuestos presentados solo pueden modificarse en función de la evolución real de los precios de construcción, definidos mediante una fórmula polinómica claramente establecida en el contrato desde la presentación de ofertas, evitando así futuras controversias. Por otra parte, el riesgo de terminación también es asumido por el operador privado, quien tiene la responsabilidad de culminar la obra oportunamente y ponerla en operación, asumiendo asimismo el riesgo asociado a su disponibilidad. Cabe precisar que, si bien el operador privado será responsable por retrasos atribuibles a su gestión, deberá quedar exento de responsabilidad económica y financiera cuando las demoras sean consecuencia de acciones u omisiones imputables exclusivamente al Estado.

Uno de los aspectos relevantes en el diseño del contrato es el establecimiento de penalidades por el incumplimiento de las obligaciones contractuales, entre ellas plazos, calidad, fallas estructurales y niveles de servicio (ProInversion, 2023). Estas deben ser lo suficientemente altas para desincentivar comportamientos negativos de los operadores privados, pero acordes con el valor del incumplimiento.

VI.Conclusiones

El análisis realizado evidencia la incompatibilidad del sistema Invierte.pe con los proyectos de Asociaciones Público-Privadas (APP). Dicho sistema, diseñado para la inversión pública convencional, impone requisitos y procedimientos estandarizados que no se adaptan a la complejidad y características propias de las APP. La obligatoriedad de someter a las APP cofinanciadas a un proceso concebido para obras enteramente estatales genera duplicidades, inflexibilidad y retrasos significativos, afectando directamente la eficiencia y competitividad de estos proyectos estratégicos.

Ante esta problemática, se concluye que resulta imperativo separar conceptualmente los procesos de inversión para APP de aquellos utilizados en Invierte.pe. Un sistema especializado, denominado Invierte.APP, debe contemplar procesos adaptados a la lógica de colaboración entre los sectores público y privado, permitiendo mayor agilidad en la promoción, evaluación y estructuración de estos proyectos. Este nuevo marco normativo debe facilitar la transferencia efectiva de riesgos al operador privado y favorecer la innovación tecnológica sin renunciar a la transparencia y al adecuado control estatal.

La propuesta de Invierte.APP se fundamenta en iniciar la promoción de las APP con información preliminar confiable y estudios referenciales que, si bien incluyen parámetros vinculantes como precios máximos y niveles de servicio, ofrecen la flexibilidad necesaria para que el operador privado proponga soluciones innovadoras. Este enfoque permitiría desarrollar fases de forma paralela —por ejemplo, adelantar la aprobación presupuestal basada en anteproyectos—, reduciendo significativamente los tiempos de estructuración sin sacrificar el rigor técnico ni el análisis costo-beneficio esencial para estas iniciativas.

Finalmente, se concluye que la implementación de Invierte.APP representa una evolución necesaria que, al adaptar el proceso de inversión a las particularidades de las APP, permitirá canalizar de manera más eficiente los recursos y la capacidad innovadora del sector privado. Esta transformación contribuirá significativamente al cierre de brechas en infraestructura y servicios públicos, mejorando la calidad de vida de la población y aumentando la confianza del inversionista, aspectos cruciales para el desarrollo sostenido del país en el mediano y largo plazo.

VII.Referencias

Sequeira-Rojas. W. (agosto de 2018). Contratos por Niveles de Servicio: a 30 años de sus inicios. Boletín Técnico: PITRA-LanammeUCR, 9 (16).

Conexión Esan. (2019, 18 de septiembre). ¿Cuáles son las 5 fases del desarrollo de las APP? Portal de negocios de ESAN Graduate School of Business.

Decreto Legislativo N° 1691. (2 de octubre de 2024). Decreto que modifica el Decreto Legislativo Nro. 1362 y Decreto Legislativo Nro. 1543. Diario Oficial El Peruano.

Decreto Supremo N° 277‑2024‑EF. (21 de diciembre de 2024). Decreto que modifica el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1362, Ley que regula la Promoción de la Inversión Privada. Diario Oficial El Peruano

MEF. (2017). Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones INVIERTE.PE. https://www.mef.gob.pe/es/?option=com_content&language=es-ES&Itemid=100272&lang=es-ES&view=article&id=875.

MEF. (Marzo de 2017). El nuevo sistema de inversión pública. https://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_publica/docs/invierte/INVIERTE.PE.pdf

ProInversion. (2023). Diseño de un programa de Contratos por Niveles de Servicio. [Elaborado por Pro Ideas para la Dirección Especial de Proyectos].

Resolución Ministerial N.° 167‑2016‑EF/15 (30 de mayo de 2016). Aprueban los Lineamientos para la asignación de riesgos en los Contratos de Asociaciones Público Privadas. Diario Oficial El Peruano

World Bank. (s.f.) What is a PPP: Defining “Public-Private Partnership”. Recuperado de https://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/what-ppp-defining-public-private-partnership.

Yrivarren, L. M. (2020, 24 de abril, 11:24 am). ¿Por qué están estancadas las APP en el Perú? Porto Legal. Recuperado de https://www.porto.legal/blog/por-que-estan-estancadas-las-app-en-peru/.