¿Cómo lograr inversiones sin elevar impuestos?

#APPsAutosostenibles

Autor: Sergio Bravo Orellana

En diversos países se llevan a cabo políticas públicas que ocasionan el agotamiento de los recursos fiscales, lo que ocasiona una dificultad para incrementar el gasto corriente o la inversión. El Perú no es una excepción, pues se han implementado políticas que llevan a un incremento del aparato del Estado en funciones no productivas y, por lo general, innecesarias para el funcionamiento eficiente de éste. Además, la inversión pública tiene problemas de calidad, pero es frecuente encontrar inversiones que no se terminan, a lo que debe sumar las políticas de expansión del gasto por razones populistas que buscan ganar adeptos.

Este ciclo político lleva siempre a dos caminos posibles: el primero, a través de la elevación de la recaudación fiscal con el incremento de tasas impositivas; y el segundo, que requiere la realización de reformas estructurales, enfocadas a la reducción del gasto corriente improductivo y al fomento de inversiones rentables en el sector privado. Es así que, la elevación de la recaudación es en realidad populista, fácil de realizar, pues no implica la ejecución de reformas de elevación de la eficiencia y productividad del Estado y del sistema productivo en general, solo significa darle un poco de oxígeno a un enfermo para ganar tiempo, y así evitar realizar una operación riesgosa, que requiere cambios estructurales, pero que lograría su recuperación.

Para realizar reformas estructurales, primero se debe tener claro qué sectores y segmentos deben reestructurarse y tener una estrategia de reforma, que implique la anulación o minimización de los costos sociales. Luego, se debe identificar dónde se puede obtener apoyo político y social, sobre todo si no es una fortaleza.

Entonces, cabe preguntarnos, ¿es posible realizar inversiones de infraestructura y servicios públicos sin recursos del tesoro público?, ¿estas inversiones pueden mejorar la calidad de vida de la población o incrementar la productividad para ser más competitivos?, ¿pueden tener un impacto positivo en el empleo?, ¿se puede lograr inversiones sin mayor impacto social?, ¿se puede lograr que las inversiones que se realicen sean sostenibles operativamente otorgando un buen servicio? La respuesta es sí, se pueden canalizar importantes inversiones, que además otorguen al Estado mayores recursos fiscales para otras actividades.

La clave está en el impulso de APPs, principalmente de las autosostenibles, pero también de las cofinanciadas. En este artículo nos centraremos en las APPs autosostenibles, por la mayor velocidad con la que se pueden estructurar y llegar al inicio de obra. Las cofinanciadas tienen un camino largo, tedioso e innecesario en muchas etapas, que incluso llega a ser contradictorio con la filosofía de las APPs de trasladar el riesgo de diseño a los operadores especializados, como sí se hace en las APPs autosostenibles. Lo que también se expondrá es la conveniencia de convertir APPs cofinanciadas en autosostenibles, a través del cambio de tasas o impuestos específicos en tarifas, para lograr que el usuario pague directamente por el servicio y por las inversiones.

En ese sentido, se analizarán diversos sectores: (i) El Sector Eléctrico, (ii) Sector Forestal, (iii) Sector Salud, (iv) Sector Saneamiento, (v) Sector Aeroportuario, (vi) Sector vial urbano, pero debemos ser conscientes que es aplicable a casi todos los sectores donde se desarrolla infraestructura o se otorgan servicios públicos.

En la década de los 90’s se hicieron importantes reformas en el Sector Eléctrico, cuya modernización se sustenta en operadores eléctricos del sector privado, este es el caso de la Generación y la Transmisión Eléctrica que están casi totalmente concesionadas. En el sub sector de distribución se tiene principalmente a dos empresas privadas operando en Lima, aunque hay otras de menor tamaño, pero es notorio la presencia de distribuidoras de propiedad estatal.

Si quisiéramos ver la diferencia de resultados entre la operación privada y pública se puede analizar a las empresas de distribución eléctrica, allí se tienen diferencias visibles respecto a resultados económicos y en términos de indicadores de calidad y servicio. Ante las mismas señales de precios o tarifas -que en el Perú no distinguen el tipo de propiedad en las empresas- los operadores privados  obtienen mejores indicadores de rentabilidad económica superando incluso lo esperado, pero lo hacen cumpliendo con los Índices de servicio que exige la regulación eléctrica y supervisa Osinergmin; lo que no sucede con los operadores públicos, que paradójicamente obtienen menos rentabilidad económica y tienen deficiencias significativas en el cumplimiento de las normas de calidad y los indicadores de servicio, por lo que, si no fueran públicas, podrían estar en riesgo de perder la concesión de la operación.

Es interesante conocer la razón del deterioro de las instalaciones de las distribuidoras públicas, la causa se puede encontrar en la menor capacidad administrativa que tienen las gerencias de las empresas públicas -con las excepciones que siempre se encuentran-. Sin embargo, hay una razón más importante que explica la falta de inversiones en las empresas públicas y que les impide ser eficientes en la renovación de su infraestructura y equipos; esa razón es la escasa o nula capacidad de endeudamiento de largo plazo.

Si las empresas eléctricas estatales no generan excedentes o flujos de caja positivos, estos no pueden ser utilizados como respaldo para un financiamiento de largo plazo que les permita hacer inversiones. Al no contar con esta posibilidad, las empresas estatales tienen que esperar a que Fonafe[1], su accionista principal, canalice aportes de capital del Tesoro Público o autorice las reinversiones de los excedentes de la empresa, que en parte o totalmente provienen de los recursos de las mismas empresas eléctricas . El problema es que las empresas eléctricas están financiando inversiones que reditúan en 20 o 30 años, con recursos de corto plazo -periodo a periodo-, lo cuál significa desperdiciar el potencial de endeudamiento que justamente es la característica de las empresas eléctricas.

El problema se origina en el control del endeudamiento de las empresas del Estado, porque al tener control estatal, las deudas de largo plazo deben ser contabilizadas como deudas públicas. Por largos años se ha discutido la pertinencia de este tema, pero la realidad es que el MEF, a través de Fonafe, no permite que las empresas públicas se endeuden sin su autorización, bajo un principio de orden fiscal y financiero, para que luego no se originen problemas de endeudamiento en forma descontrolada.

Entonces, como será un problema que no se revertirá -mejor que sea así- podemos convertirlo en una oportunidad para configurar un intensivo programa de inversiones en el Sector Eléctrico, tomando en consideración lo siguiente:

1. Se parte del hecho de que las tarifas eléctricas son pagadas por los usuarios eléctricos, no por el Estado, lo que configura la oportunidad de realizar APPs autosostenibles. Por lo tanto, es posible originar inversiones que sean pagadas por las tarifas eléctricas.
2. Partiendo del punto anterior, se podrían realizar inversiones mediante la concesión de las Empresas Distribuidoras, como ha ocurrido en Lima. Esto será posible en algunas empresas, pero también existe la posibilidad de desarrollar APPs en los diferentes segmentos de la actividad de distribución eléctrica, por ejemplo en subtransmisión, en las redes de media y baja tensión, en alumbrado público, en ampliación de cobertura, entre otros; esto manteniendo la dirección de la empresa distribuidora actual.
3. En ese sentido, se podría otorgar un contrato APP a distintas Sociedades de Propósito Especial (SPE) por cada inversión y servicio, que sería como contratar a un operador especializado en cada segmento del negocio para que invierta, opere y mantenga el servicio en un plazo de 20 o 30 años. En la actualidad, la subcontratación se realiza en periodos de corto plazo y se limita al mantenimiento de los activos, que están ya deteriorados, sin responsabilidad del contratista de invertir en su reemplazo.
4. Los Operadores Especializados recibirán el pago de sus costos de inversión y de operación de las tarifas eléctricas, es decir, del usuario directo y sin utilizar recursos públicos adicionales. Como se ha demostrado en el artículo “Las Ventajas Fiscales de las APPs”, en la sección “Inversión e Infraestructura”, las APPs autosostenibles aportan recursos fiscales al Estado, a través de la recaudación del IGV y  del Impuesto a la Renta, que son las principales fuentes.
5. Siempre existe una preocupación por el incremento tarifario. Una buena estructuración debe llevar a un esquema donde no exista elevación de tarifas o que asegure que el impacto sea mínimo, a pesar que se están financiando nuevas inversiones. Pues, si se realizan inversiones de reemplazo, los costos de inversión ya están siendo pagados por los usuarios a través de las tarifas, siendo aprovechados los pagos que se realizan hoy; pero también se consideran los pagos sucesivos que se realizan en el tiempo, generalmente en 30 años. Es como partir la inversión que realizarán los operadores privados hoy en alícuotas en el tiempo, incluso considerando el valor del dinero en el tiempo. Los costos de operación y mantenimiento también están incluidos en las tarifas que actualmente cobra el usuario.
6. Si son inversiones de ampliación de cobertura o mejoramiento, pueden tener algún impacto tarifario, pero una estructuración adecuada debería hacer que el impacto tarifario sea menor.

De desarrollarse este modelo de APPs, tendríamos empresas de distribución públicas administrando una serie de contratos de servicio con operadores especializados en cada segmento del negocio de distribución, por ejemplo, en sub transmisión eléctrica, en distribución de media o baja tensión, en iluminación, en gestión comercial, etc. Esta tarea de administración, hará que los directivos se concentren en el desarrollo de la empresa, en la administración y control de los contratos y, que se cumplan los índices de servicio. Sería nueva forma de gestionar los activos del Estado, porque al final, los activos siguen siendo del Estado, esa es una de las características de las APPs. En el campo de la regulación eléctrica, esta es una oportunidad para mejorar y perfeccionar el modelo de distribución eléctrica, cuya reforma ha sido un tema esperado durante mucho tiempo.

Las Inversiones que se pueden canalizar con esta metodología, solamente en el sector eléctrico, pueden alcanzar cifras alrededor de 1,000 millones de dólares, en esquemas autosostenibles. Esta sería una forma, más permeable política y socialmente, de mantener la estructura estatal en la administración de los contratos, la otra es impulsar un esquema de privatización o concesión general, que posiblemente sea una buena alternativa en algunas regiones, pero que en otras puede originar problemas sociales o políticos, que hagan poco viable la promoción de inversiones.

Para ejecutar un programa como el propuesto, es necesario que se refuerce la institucionalidad del Estado. Es imprescindible coordinar el trabajo de Proinversión, Fonafe, Osinergmin y el Ministerio de Energía y Minas, además, tener funcionarios convencidos de que la promoción de inversiones es importante, para capacitar a los mismos en APPs e Iniciativas Privadas. Porque este planteamiento no es nuevo, ya se han presentado Iniciativas Privadas con estas características, pero se han ido trabando por alguna razón en el aparato estatal. Tal vez si se logra visualizar su significado y su impacto en el desarrollo sectorial y nacional, se pueda tener una mirada distinta y un compromiso de impulsar las inversiones sostenibles en el sector eléctrico.

En una próxima entrega se analizarán los otros sectores, proponiendo esquemas de promoción de inversiones a través de APPs autosostenibles o con menores niveles de cofinanciamiento.