Con las APPs se adquieren servicios, no Activos

#APPs

Autor: Sergio Bravo Orellana, ESAN

Las Asociaciones Público Privadas (APPs), incluidas las concesiones, se diseñaron para ser una alternativa más eficiente a la Inversión Pública, que se concentraba en la etapa de inversión y no en el servicio que se otorgaría. Así se trató de diferenciar la forma de adquirir un servicio público de la adquisición de un activo o infraestructura para el Estado. Dada la importancia de estos cambios, analizaremos como se inició en nuestro país este proceso y su relación con los denominados concursos de proyectos integrales. La motivación se encuentra en el hecho que las APPs han ido migrando a una adquisición similar a la de una inversión pública, distanciándose de su objetivo, contrariamente a lo que se buscaba.

La adquisición de un servicio público se realiza por el servicio que presta, por la transitabilidad en carreteras, la provisión de agua, el suministro de electricidad o las facilidades en las comunicaciones, cuidado de la salud o una mejor educación. Entonces, lo primordial en este proceso de adquisición es la definición de los Índices de Servicio que debe cumplir el operador al que se adjudique el servicio. Si bien es cierto, hay indicadores que deben cumplirse respecto a la obra, lo más importante es cómo el operador brindará el servicio. Por tanto, un contrato APP no es un contrato de Obra sino de Niveles de Servicio.

Para notar la diferencia de lo mencionado, revisaremos el primer proceso de adjudicación que se dio a partir de un esquema institucionalizado, la concesión de la Línea de Transmisión (LLTT) Mantaro Socabaya, proceso realizado por el primer comité de Promcepri que luego fue parte de COPRI y ahora ProInversión.

En 1997 se inició con el proceso de la LLTT de más de 640 km, que uniría el Sistema Interconectado Centro Norte con el del Sur, entre Mantaro en Huancavelica y Socabaya en Arequipa. El Estado hizo un estudio referencial que indicaba una inversión alrededor de US$ 320 MM, bajo un diseño elegido por el Minem.

Se inició el proceso de promoción y viajamos a distintos destinos en el mundo, donde estaban los mejores operadores en el mundo, y de esas visitas pudimos comprobar una verdad que todo promotor debe asumir: los operadores especializados saben mucho más que lo que los funcionarios del Estado pueden conocer; menciono esto porque los operadores especializados estaban construyendo y operando LLTT de distancias, capacidades y niveles de tensión superiores a lo que estábamos promocionando.

En ese momento, la experiencia en Perú de contratos de concesión era casi nula y la experiencia de contratos de concesión de Transmisión en el mundo era mínima. Pese a ello, se avanzó y se logró la aceptación de importantes operadores en el mundo: National Grid de Inglaterra, Enel de Italia, Redes de España y Hydro-Québec de Canadá. Fue la forma de concurso, la que permitió atraer a importantes operadores, la que dio la posibilidad de hacer competir tecnologías distintas donde ellos podían aportar su mejor ingeniería; como por ejemplo, la propuesta por National Grid, era hacer la LLTT en corriente continua o como la de Hydro-Québec, en corriente alterna, tecnologías completamente distintas. El escenario de empresas y tecnologías compitiendo solamente puede ser visto en un esquema de “concurso de proyectos integrales”, donde el riesgo de diseño, construcción y operación corresponden al operador privado.

Otro aspecto positivo de este tipo de concursos es que le otorga al postor privado la libertad de poder hacer optimizaciones, que resultan en una fuerte reducción del precio del activo y el servicio. Como señalamos el presupuesto original era de US$ 320 MM, lo que el Estado estaba dispuesto a pagar; el postor ganador, Hydro-Québec, lo hizo con US$ 178 MM, una diferencia sustancial. Además, hace que el Estado y los usuarios del servicio tengan las mejores condiciones económicas cumpliendo con los índices de servicio que la regulación exige.

Asimismo, un tema a recordar fue la construcción de los índices de servicio. Como nos ha pasado en distintos sectores, los ingenieros o especialistas están acostumbrados a definir parámetros de obra, pero muy pocos conocen de condiciones de servicio. En ese momento no había normas de calidad que se definan en el contrato, por lo que se establecieron las condiciones mínimas o máximas en las cuales debe operar la LLTT, ahí nacieron los tres pilares de los índices de servicio: (de calidad o efecto flicker, de eficiencia o máximas perdidas de transmisión y de continuidad, máximas horas de indisponibilidad). Se establecieron condiciones razonables, consultadas con las empresas postoras y especialistas, definiendo en el contrato un proceso de adecuación cuando se diera la norma técnica de calidad. Aquí es importante señalar que si las condiciones son uniformes para todos, serán las condiciones económicas las que definan al ganador y el usuario habrá obtenido un beneficio adecuado.

Sergio Bravo Orellana, Director del FRI ESAN, los invita a seguir su blog y estar atentos a sus próximas publicaciones. Pueden ver más publicaciones de él en su web personal.