El Perú republicano no ha tenido, históricamente, una cultura de prevención. Ello, ha generado que los fenómenos naturales extremos hayan ocasionado impactos significativos que han afectado directamente a las personas, las actividades económicas y la infraestructura. Y, cuando hablo de cultura de prevención, no solo me circunscribo al Estado, sino también a la población en su conjunto. De hecho, el último evento El Niño Costero 2017 ha puesto en evidencia la alta vulnerabilidad que existe sobre todo en las viviendas, básicamente, por los temas relacionados a su ubicación y a la calidad de su construcción. Según datos del INDECI, las viviendas afectadas en el 2017 fueron el doble respecto al año 1998, lo cual tiene que ver con el aumento de la población asentada en zonas de riesgo.
El concepto de resiliencia al cambio climático, hasta hace poco, a la gran mayoría le parecía un nuevo cliché construido por la sociedad científica, que buscaba atraer la atención de la gente con mensajes apocalípticos. Sin embargo, con los recientes acontecimientos catastróficos que han reavivado los temores de lo ocurrido durante el último Fenómeno El Niño Costero de 2017, la necesidad de tomar acción preventiva cada vez cobra más importancia y debe convertirse en un eje central de nuestro modelo de desarrollo a largo plazo.
Difícilmente, lo que hagamos para estar preparados será suficiente, porque el riesgo cero no existe frente a la naturaleza. Pero, debemos ser conscientes que podemos mitigar los daños, implementando una política de Estado de prevención. Para ello se requiere de una institucionalidad eficiente con liderazgo, recursos humanos y presupuestales disponibles, además de una consciencia ciudadana respecto de los peligros que enfrenta por algunas de sus decisiones. Distintos cálculos hechos por instituciones públicas y de cooperación internacional, han estimado que por cada sol que se invierta en prevención, se puede evitar daños por casi diez veces.
Así, en la primera mitad del 2011 se da un primer paso importante al publicar la Ley del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD), que crea la institucionalidad para hacer frente a los fenómenos naturales. No obstante, aún se estaba lejos de lograr contar con una capacidad de respuesta del Estado peruano frente a la ocurrencia de fenómenos naturales. Los recursos asignados a prevención eran ínfimos y las entidades del Estado, incluyendo las FF.AA. no contaban con equipamiento o éste era claramente insuficiente y obsoleto. A partir del año 2012, la prevención, preparación y equipamiento se incorporan expresamente en el presupuesto de la República, como es el caso del programa presupuestal 068 (reducción de la vulnerabilidad y atención de emergencias por desastres), así como la compra de equipamiento militar y policial para atender emergencias.
Precisamente, cuando se analiza la disponibilidad de recursos públicos para la prevención, puede establecerse cómo es que se ha ido tomando mayor consciencia de la importancia de estar preparados. Durante el gobierno de Alberto Fujimori se ejecutó un presupuesto especial de prevención ante la llegada de El Niño de 1998 equivalente a 0.5% del presupuesto total de la República. En los gobiernos de los presidentes Toledo y García, la asignación presupuestal para prevención fue en promedio menor al 0.2% de los Presupuestos Iniciales de Apertura (PIA) del Sector Público. En el período 2012-16 esta participación se cuadruplica, alcanzando 0.8% del PIA.
Lo dicho en el punto anterior, tiene su correlato en los impactos diferenciados que han tenido algunos fenómenos naturales. En 1983 la estimación de los daños producidos por el FEN (incluyendo el efecto infraestructura, según el BCRP) fue de casi 7.8% del PBI, en 1998 se redujo este impacto a 5.1% del PBI y en el 2017 distintas estimaciones están en promedio en el orden de 2.5% del PBI. De acuerdo con estos resultados, es evidente que los peruanos hemos ido aprendiendo la importancia de prevenir y, por ello, los efectos de El Niño se han ido enfrentando con mejor infraestructura y actividades de preparación, aunque distan de ser las mejores prácticas aún.
Hemos tenido avances, aunque también hay que señalar que se han tomado decisiones sobre el SINAGERD que han tenido efectos contraproducentes. Así, con la finalidad de darle mayor peso a la atención de las emergencias, se ha transferido el INDECI de la PCM al MINDEF, lo mismo que el CENEPRED y se ha desactivado la Secretaría de Gestión de Riesgos de Desastres de la PCM, esta última era la que dirigía las acciones en la dimensión multisectorial y a los tres niveles de gobierno. Si bien, desde mi punto de vista, es conveniente asociar la fuerza militar con la atención de emergencias, por cuanto éstas tienen el equipamiento y preparación necesarios que no tiene el INDECI por si solo, también es verdad que se ha perdido esa mirada multidimensional que debe tener la previsión de escenarios de riesgos y de la articulación de acciones de prevención y respuesta. Precisamente, uno de los aciertos de los dos últimos gobiernos ha sido activar el Centro de Operaciones de Emergencias Nacional (COEN), donde se deben reunir las mejores capacidades de todos los sectores para trabajar en conjunto en las tres etapas de gestión del riesgo: prevención, respuesta y reconstrucción. De nada sirve la estrategia de enviar un ministro a cada región, si no tiene el “plan de acción” completo e instrucciones precisas que son producto de acciones coordinadas por una entidad líder. Esto ha ido perdiendo peso, justamente, porque el sector defensa ha asumido su rol con liderazgo, pero circunscrito exclusivamente a la respuesta frente a emergencias y deja de lado las otras etapas de la gestión de riesgos que ya hemos mencionado.
Adicionalmente, está la percepción de que existen dos instancias paralelas en la etapa de reconstrucción. Por una parte, está el propio INDECI y, por otro, la Autoridad de Reconstrucción con Cambios. Más aún en el norte del país, el desconcierto se hizo evidente en el 2017 y, seguramente, ahora volverá a presentarse el mismo problema: ¿A quién debe recurrir la autoridad local, regional o sectorial para disponer de recursos que le permitan atender con urgencia la rehabilitación de infraestructura básica y no se repita lo que ha venido ocurriendo hasta la fecha?. Este plan de reconstrucción con “cambios” generó grandes expectativas, en la medida en que ofrecía preparar al Perú para futuros acontecimientos catastróficos, lo cual es muy deseable y podría haber sido la base para establecer una Política de Estado de prevención, pero, hasta el momento, no se han visto los resultados. Según las cifras del portal de la ARCC ya se han ejecutado el 75% de los recursos asignados, pero recién se están aprobando los planes de soluciones integrales de cuencas importantes como las de los ríos Tumbes y Piura. De hecho, no hay avances sobre los drenajes pluviales en las principales capitales del norte del país.
Es por ello, que para lograr que tengamos un país con mayor resiliencia al cambio climático y mejor preparado para afrontar los fenómenos naturales, será necesario afianzar liderazgos y roles en la gestión de riesgos. Es urgente que exista una autoridad que organice y disponga acciones coordinadas para la prevención, respuesta y reconstrucción. Debemos hacer mayores esfuerzos para construir una entidad que tenga a su cargo el seguimiento de la ejecución de los planes de acción, en las distintas instancias de Gobierno, que pueda sancionar a los funcionarios y ciudadanos que incumplan normas y directivas expresas de seguridad. Asimismo, que esté al mando de un sistema de alerta temprana que complemente lo que se pueda hacer en materia de construcción de infraestructura y creación de consciencia ciudadana.
