El nuevo Estado de Bienestar del Consenso de Londres frente al Neoliberalismo

Mencionar al Estado de Bienestar es de partida un gran avance respecto de la visión del neoliberalismo instaurado globalmente a partir de los años ochenta del Siglo XX y en América Latina desde los noventa. En este último se propuso menos Estado o un Estado al servicio del mercado. La superioridad técnica, moral y lógica de lo privado sobre lo público; y que procesa información, proporciona señales y como expresión material de la seudo libertad de todos los agentes económicos (Escalante, 2015).

El autor del artículo que da origen a esta nota es Nicholas Barr, profesor de Economía Pública en la London School of Economics. El núcleo de su trabajo es una exploración de cómo los fallos del mercado explican y justifican la existencia de los Estados de Bienestar. Es autor de numerosos artículos y autor o editor de más de 20 libros sobre la materia. Su texto aporta muchos elementos para ajustar el rol del Estado en el modelo peruano.  https://press.lse.ac.uk/chapters/e/10.31389/lsepress.tlc.k

Pensamiento clave

Barr postula que los debates sobre el papel de los mercados y el gobierno suelen plantearse como una disyuntiva entre dos casos extremos. El reconoce un espectro que abarca desde mercados con una regulación escasa (pesos y medidas) hasta una regulación rigurosa (fármacos).

Sostiene que resulta útil analizar los tipos y el alcance de las intervenciones gubernamentales como un mosaico que comprende múltiples objetivos, múltiples formas en que los gobiernos pueden intervenir; múltiples razones por las que los mercados, incluidos los de seguros, pueden fallar, y por las que los gobiernos también pueden equivocarse.

La propuesta contrasta con el Consenso de Washington (CW) al sugerir un análisis basado en un modelo más completo que el simple equilibrio del mercado competitivo. El CW implica que la intervención gubernamental debe minimizarse; en cambio, en el Consenso de Londres, el alcance y el tipo de intervención estatal deben optimizarse.

La idea de Barr no es ofrecer un modelo, sino mostrar cómo participan diversos elementos para lograr intervenciones apropiadas. Los elementos del mosaico no son una plantilla mecanicista. Por el contrario, establecen una lógica estratégica para debatir las opciones de intervención. Las respuestas dependerán del bien o servicio en cuestión, de la capacidad económica e institucional del país, de su demografía y de sus actitudes políticas y sociales.

Adelantando conclusiones

Barr señala que el Estado de Bienestar existe no solo para ayudar a los pobres, sino también para cubrir áreas que los mercados privados cubren de forma deficiente o nula. La elección del consumidor no siempre funciona bien, sobre todo en productos complejos como las pensiones y la atención médica. En tales casos, ofrecer menos opciones puede ser un mejor diseño.

La competencia no siempre produce resultados eficientes. El seguro actuarial privado no puede cubrir algunos riesgos individuales, como el desempleo y riesgos médicos importantes. Tampoco puede cubrir las pérdidas generadas por incertidumbres sistémicas, como la Gran Crisis Financiera de 2007-2009 y la pandemia de la Covid-19, lo que acentúa el papel del Estado como asegurador de última instancia.

El modelo más completo, respaldado por la experiencia internacional, crea argumentos sólidos, tanto en términos de eficiencia como de equidad, para confiar principalmente en la financiación pública de la atención sanitaria, aunque no necesariamente en su prestación pública. Asimismo, los cambios en la naturaleza de los empleos, la mayor diversidad de tipos de familias y la velocidad del cambio tecnológico tienen implicaciones para el diseño y la financiación del Estado de Bienestar.

Objetivos e intervención

Barr anota que un buen diseño de políticas comienza especificando los objetivos centrales del accionar del Estado: i) Eficiencia en el uso de los recursos en un punto del tiempo (eficiencia estática), y en la búsqueda del crecimiento económico sostenible (eficiencia dinámica); y ii) Equidad, incluida la redistribución de los más ricos a los más pobres (equidad vertical) y la promoción del trato igualitario entre iguales (equidad horizontal).

Por otra parte, los tipos de intervención pública corresponden a: i) La regulación de la calidad incluye las leyes de higiene alimentaria, escolaridad obligatoria, la regulación de los medicamentos y las cotizaciones a la seguridad social; ii) las finanzas públicas implican subsidios o impuestos aplicados a los precios de bienes específicos o a los ingresos de las personas. Los subsidios pueden ser parciales (vivienda pública) o totales (medicamentos gratuitos). De igual manera, los precios pueden verse afectados por diversos impuestos (por ejemplo, sobre la contaminación o congestión).

iii) Prestación pública: la regulación y las finanzas modifican los resultados del mercado, pero mantienen intacto el mecanismo básico. Como alternativa, el Estado puede producir bienes (como la infraestructura) y servicios por sí mismo. La distinción entre los dos tipos de intervención anteriores –financiamiento y prestación de servicios–es fundamental. Por último, iv) las transferencias de ingresos pueden estar vinculadas a gastos específicos (vales educativos) o no estar vinculadas (pensiones de vejez).

Fundamentos económicos

Barr anota que la realidad viola los supuestos de los mercados neoclásicos idealizados. La competencia imperfecta, las externalidades, los bienes públicos y los rendimientos crecientes afectan sus supuestos básicos. Los beneficios externos incluyen los beneficios sociales de la educación y las intervenciones médicas contra enfermedades infecciosas. Los costos externos se manifiestan a través de la contaminación (un riesgo para la salud) y el cambio climático global.

La racionalidad limitada cuestiona si, ante la complejidad, las personas saben qué opciones maximizarán su bienestar a largo plazo.  O la fuerza de voluntad limitada surge cuando una persona sabe lo que debería hacer (perder peso, dejar de fumar), pero no lo hace.

Mercados incompletos

La falta de mercados y los contratos incompletos en las pensiones violan los supuestos neoclásicos que surgen porque los proveedores privados no ofrecen cobertura contra la inflación que experimentará un trabajador durante su jubilación. Los contratos incompletos surgen cuando algunos aspectos del contrato, en particular los relacionados con la calidad, no pueden especificarse completamente ni supervisarse eficazmente.

Los argumentos sobre la importancia de la infraestructura física (carreteras, puentes, entre otros) para el crecimiento económico son bien conocidos. Recientemente, ha aumentado la conciencia sobre la importancia del capital humano para el crecimiento inclusivo, tales como la asistencia sanitaria y alimentación escolar. Por otra parte, la distribución de riesgos puede ameritar la intervención del Estado, ya que los seguros privados no los cubren adecuadamente.

Acción gubernamental

Barr también señala que el accionar del gobierno tiene límites. Los gobiernos pueden carecer de competencias clave o disponer de información limitada para fundamentar sus políticas. Financiar servicios públicos de alta calidad implica limitaciones fiscales, institucionales, técnicas y políticas. Cuanto más estrictas sean las limitaciones, más limitadas serán las opciones. Desafortunadamente, también puede haber corrupción.

Además, los vínculos entre las decisiones políticas de los legisladores y las acciones de los administradores son complejas. Al operar organismos públicos, los burócratas pueden buscar beneficios personales. De igual manera, un gobierno puede tener otras motivaciones además del bienestar de sus ciudadanos.

Una falla del mercado no es un detonante automático para la intervención. Una posible falla del mercado plantea cuatro evaluaciones: i) La intervención solo se justifica dependiendo de su gravedad de la falla de del mercado; ii) la capacidad y la motivación del gobierno; iii) la importancia relativa que se le dé a la eficiencia, la equidad y otros objetivos que pueden predominar sobre las consideraciones de eficiencia y iv) ¿cuál es la modalidad de intervención que podría mejorar la eficiencia?

Algunos ejemplos

Barr nos recuerda que los gobiernos imponen regulaciones sobre higiene y etiquetado. La prevalencia de la obesidad puede generar razones adicionales para la regulación o la imposición de impuestos, por ejemplo, un impuesto al azúcar. Sin embargo, a muy pocos se le ocurriría crear un sistema alimentario público. La elección y la asignación de alimentos en el mercado, aunque imperfectas, son más eficientes.

En la década de 1980, el gobierno del Reino Unido privatizó, acertadamente, las telecomunicaciones, las aerolíneas y el acero. Estas industrias cumplen con las condiciones de mercados más o menos competitivas como para que la asignación de mercado con una regulación adecuada funcione mejor. En el caso de los ferrocarriles, se privatizaron a pesar de que se predijo correctamente los problemas (el problema central es el aumento de los rendimientos a escala sobre el coste fijo de la vía).

Seguro social

Según Barr el seguro social es una de esas instituciones, donde los mercados privados, por razones técnicas, proporcionan seguros de manera ineficiente o no los proporcionan en absoluto, y donde la incapacidad de adquirirlos crearía una brecha perjudicial en la política social.

El seguro social se diferencia del seguro privado en dos aspectos fundamentales: i) Dado que la afiliación suele ser obligatoria, los riesgos positivos no se pueden rechazar; y ii) el contrato no está completamente especificado. Por lo tanto, las prestaciones y las cotizaciones pueden modificarse por ley y, por lo tanto, pueden responder a imprevistos, como la pandemia de la Covid-19 y a cambios o nuevas exigencias sociales.

Por otra parte, el seguro actuarial privado no es una buena opción para abordar el riesgo de desempleo. Por lo tanto, no es casualidad que no existan seguros de desempleo privados. Las prestaciones deben financiarse mediante la seguridad social, los impuestos o una combinación de ambos, junto con regulaciones como la obligación de buscar trabajo o realizar formación.

Salud a largo plazo

Barr comenta que, dado que los tratamientos médicos suelen ser complejos, la atención médica plantea problemas con la información al consumidor (lo que viola los supuestos de mercados competitivos), la racionalidad limitada y los contratos incompletos. Las personas a menudo desconocen los tratamientos disponibles ni las ventajas y desventajas de cada uno. La información del paciente suele provenir del proveedor, y algunos tratamientos no se repiten, por lo que lo que el paciente aprende puede ser de poca utilidad después.

Una solución parcial consiste en restringir la gama de opciones, por ejemplo, haciendo obligatoria la afiliación para evitar que las personas que enfrentan riesgos bajos opten por no participar. Asimismo, las fallas de información justifican que se regulen; la externalidad del tratamiento de enfermedades transmisibles, sumada a un seguro incompleto, puede justificar el financiamiento estatal; y la racionalidad limitada y los contratos incompletos crean un argumento sólido (aunque no de peso) para un papel público significativo en la asignación de recursos.

Hay discusión sobre si la prestación debe ser pública, privada o ambas. No existe un único sistema ideal. Cada estrategia presenta fortalezas y puntos débiles diferentes, pero predecibles: no existe un sistema de salud perfecto. De igual forma, no existe un sistema único que sea el mejor porque: (i) en los distintos países y a lo largo del tiempo los responsables de las políticas asignarán distintos pesos relativos a los objetivos, y (ii) el patrón de restricciones económicas, institucionales y políticas será diferente.

Colofón

Barr concluye señalando: i) El CW adopta un modelo económico excesivamente simplificado; ii) una política bien diseñada debe ser un mosaico cuidadosamente ensamblado; iii) la ideología debe estar en el lugar adecuado; iv) la experiencia práctica confirma la teoría; v) hay buenas razones para pensar que el gobierno es el asegurador de última instancia. Por último, vi) existen soluciones buenas, pero no perfectas.