Políticas de desarrollo productivo, macroeconómicas y comerciales del nuevo Consenso de Londres

La semana pasada reseñamos los principios económicos básicos del Consenso de Londres. En esta ocasión abordaremos los relativos a las políticas estructurales (para el desarrollo productivo), la política macroeconómica y la comercial. De igual forma nos circunscribiremos a la introducción del libro a cargo de T. Besley y A. Velasco. https://press.lse.ac.uk/books/e/10.31389/lsepress.tlc

Las nuevas propuestas sobre estos temas van en contra del Consenso de Lima, que es más ortodoxo que el Consenso de Washington (CW). Se apoyan las políticas de desarrollo productivo; se destaca la política fiscal contracíclica en tiempos de crisis; se revisa la política monetaria y que se evite la concentración en los mercados bancarios. Se propone que la política cambiaria no puede aplicarse ignorando las implicaciones del tipo de cambio real para el crecimiento de las exportaciones y el económico, entre otras.

Políticas Estructurales

Besley y Velasco señalan de partida que el enfoque a propósito del desarrollo productivo es totalmente diferente al CW. Ahora el nuevo da lugar a un conjunto de políticas que se denominan progresismo de la oferta, que contrasta con la omisión en el CW y con el enfoque en la demanda.  El progresismo del lado de la oferta asigna un papel central a las políticas de desarrollo productivo –como las políticas industriales, de competencia y tecnológicas– para promover el crecimiento inclusivo.

El Consenso de Londres no es prescriptivo sobre la forma en que un país decide organizar los sectores. En cambio, prioriza tres principios fundamentales al abordar el tema. En primer lugar, el acceso a la infraestructura básica implica la necesidad de una obligación de servicio universal para limitar la desigualdad, con precios (incluidos subsidios para usuarios de bajos ingresos) que respeten este mandato. La eficiencia y equidad van juntas.

En segundo lugar, los objetivos ambientales son fundamentales para estas ambiciones. La inversión en infraestructura puede ser un importante motor del crecimiento limpio, creando nuevas industrias y permitiendo que otras industrias se beneficien de un acceso menos volátil a insumos clave.

En tercer lugar, la capacidad del Estado es central. Sin un enfoque coordinado que combine tecnocracia y política, hay pocas posibilidades de lograr un enfoque inclusivo y ambientalmente responsable que impulse el crecimiento. La política afecta el modo en que se producen los bienes clave y si estas industrias se gestionan en interés público. Los autores recuerdan que el CW era notoriamente hostil al activismo estatal en la política industrial, aunque muchos la siguieron en la práctica.

Políticas estatales activistas

Besley y Velasco anotan que hoy en día existe una aceptación mucho mayor de políticas estatales activistas para resolver fallas del mercado y coordinar decisiones entre sectores de la economía. De hecho, se les considera con frecuencia como la condición sine qua non de un enfoque de desarrollo productivo que pueda respaldar un crecimiento inclusivo y sostenible; aunque se debe señalar que existen diferencias de opinión en la materia.

Cuando se trata de política industrial, por ejemplo, algunos piensan que bastará con centrarse en políticas horizontales amplias y no selectivas, mientras que otros ven méritos en un enfoque más vertical, incluso uno en el que el gobierno decida ex ante que sectores deben priorizarse. Por ejemplo, muchos países deciden cuál es su posición en materia de sectores de tecnología avanzada e industrias culturales.

Principios

Los autores plantean cuatro principios para diseñar y llevar a la práctica la política de desarrollo productivo. En primer lugar, muchos de los fracasos pasados de la política industrial pueden evitarse mediante el desarrollo de la capacidad estatal que aumente su competencia para apoyar el desarrollo productivo. Las estructuras legales y regulatorias se consideran una fuente de ventaja comparativa.

En segundo lugar, la política es clave, ya que no existe una manera obvia de acordar las prioridades nacionales y los recursos que requieren sin debate y rendición de cuentas por los éxitos y los fracasos. En tercer lugar, los objetivos de la estrategia industrial, aunque debatibles, podrían incluir importantes objetivos no orientados a la eficiencia. Estos incluyen políticas locales para promover una distribución regional equitativa de la prosperidad o fomentar la expansión de los sectores con uso intensivo de mano de obra para reducir el desempleo, especialmente entre los trabajadores poco cualificados.

En cuarto lugar, la política de desarrollo productivo debe utilizarse para promover el crecimiento, no solo la eficiencia estática. Una estrategia con visión de futuro que busque impulsar el crecimiento mediante el activismo estatal es perfectamente razonable si existen las estructuras necesarias para lograrlo. Sin embargo, junto con la intervención estatal, es importante un entorno propicio tanto para la creación de empleo.

Otras políticas estructurales

Besley y Velasco señalan que las políticas de competencias y del mercado laboral son otra clase importante de políticas estructurales que recibieron poca atención del CW, pero son una parte central del Consenso de Londres. El acceso a buenos empleos con buenos salarios es un objetivo político importante, junto con la creciente concientización sobre la importancia de la calidad de los empleos y la necesidad de combatir la discriminación en el mercado laboral.

Asimismo, el enfoque del crecimiento endógeno ha puesto al capital humano en el centro del escenario y en la medida en que el nivel educativo sea amplio, la acumulación de capital humano puede ser una fuente importante de inclusión. Impartir educación requiere sistemas financieros que reconozcan las fricciones, por lo que programas de préstamos flexibles y de fácil acceso son relevantes; así como modalidades de educación estratégicamente importantes.

Política macroeconómica

Besley y Velasco señalan que mientras que el CW enfatizaba la disciplina fiscal para reducir la necesidad de endeudamiento público, el nuevo consenso fomenta el activismo fiscal, especialmente en respuesta a las crisis. La política fiscal desempeña un papel clave en la reducción de la volatilidad, y dicho papel va más allá de la gestión estándar de la demanda agregada de tipo keynesiano.

Hay al menos dos nuevas políticas fiscales que los gobiernos han estado implantado en los últimos años (por ejemplo, durante la crisis financiera de 2007-2009 y durante la pandemia de la Covid- 19) que pueden justificarse por sólidos indicadores económicos: Una consiste en utilizar transferencias focalizadas para ayudar a las personas a compensar shocks no asegurables, como la pérdida de un empleo durante una recesión.

La segunda política consiste en que el gobierno se convierta en un creador de mercado de última instancia, ayudando a apuntalar los mercados financieros que se congelan en momentos de tensión. Durante la crisis de 2007-2009, las instituciones públicas proporcionaron crédito de emergencia, subsidios, garantías públicas, compras de activos e inyecciones de capital para reemplazar los mercados financieros. Sin embargo, para los autores, el activismo sería posible en épocas de crisis, si la política fiscal debe ser prudente (y reducir la deuda neta) en épocas de bonanza.

Moneda y finanzas

Los autores señalan que el CW destacó la importancia de que los tipos de interés estén determinados por el mercado y que los mercados financieros determinen la asignación del crédito. Sin embargo, ahora se da más importancia a la regulación para prevenir los auges y caídas del crédito. Crear un entorno institucional para la regulación micro y macroprudencial es clave para los banqueros centrales y los supervisores bancarios de todo el mundo.

Estas políticas del mercado financiero ayudan a reducir la volatilidad y a crear un sistema de asignación de crédito que permite que las pequeñas y medianas empresas prosperen. La creación de mejores oportunidades en el mercado crediticio persigue objetivos tanto de equidad como de eficiencia.

Besley y Velasco destacan que la competencia en los mercados financieros también es importante. Muchos países cuentan con sectores bancarios concentrados, que son una fuente de rentas. Estas rentas pueden traducirse en poder político. Además, ha crecido la sospecha de que algunos productos financieros se han convertido en un medio para perpetuar rentas en lugar de mitigar riesgos.

Inflación

Según los autores el CW enfatizó la baja inflación como una prioridad, y por supuesto en el Consenso de Londres se comparte ese objetivo. En los años transcurridos desde entonces, tanto en países desarrollados como emergentes, las políticas para controlar la inflación se han orientado a una fórmula ampliamente utilizada, que puede denominarse como metas de inflación flexibles.

Esta consiste en controlar la tasa de interés a corto plazo para apuntar a una medida de inflación acordada, mientras el tipo de cambio flota. Por supuesto, existen muchas cuestiones operativas que siguen debatiéndose: qué índice de precios apuntar, si la tasa de interés a corto plazo debe ser la única herramienta utilizada (o, más bien, complementarse con políticas cuantitativas, si la flotación del tipo de cambio debe ser limpia o sucia, entre otras.

Crisis financiera internacional

Por otra parte, ahora se concibe que desde hace un cuarto de siglo que existe una crisis financiera mundial. Al respecto, la política monetaria estadounidense es el principal impulsor del ciclo de riesgo. Los períodos de política monetaria laxa en EE.UU  coinciden con un dólar más débil, un alza en la toma de riesgos. Lo contrario ocurre cuando la FED endurece su política monetaria: los inversores se apresuran a salir, y los flujos de capital, los precios de los activos y el apalancamiento se mueven en la dirección opuesta.

Lo cual produce induce una desconexión en las tasas de interés locales: cuando la FED mueve las tasas en una dirección, las tasas de los mercados de los países emergentes tienden a moverse en la misma dirección. Los bancos centrales de los mercados emergentes pueden encontrarse ante un auge de entradas de capital en un momento en que intentan endurecer las políticas monetarias para reducir la inflación, y viceversa.

Esto implica que los responsables políticos deben ser pragmáticos y no dudar en recurrir a intervenciones ocasionales en el mercado cambiario, a la regulación macroprudencial e incluso a controles cambiarios para evitar la desestabilización de los flujos de capital a corto plazo.

Asimismo, la política cambiaria no puede aplicarse ignorando las implicaciones del tipo de cambio real para el crecimiento de las exportaciones y para el crecimiento económico general. Van más allá señalando que las aceleraciones del crecimiento se asocian con períodos de tipos de cambio reales persistentemente infravalorados (moneda depreciada en términos reales).

Política comercial

Besley y Velasco ratifican que la evidencia reciente muestra que las ganancias provenientes del comercio son grandes. La globalización y el comercio son, al menos en parte, responsables de sacar de la pobreza a decenas e incluso cientos de millones de personas en las últimas décadas, sobre todo en China e India, pero también en países del este y sur de Asia, y Latinoamérica.

Sin embargo, los efectos desiguales de la globalización no pueden ignorarse. Los cambios en el tamaño y la composición de los flujos comerciales tienen efectos marcadamente desiguales en los ingresos de los individuos. Ahora bien, es importante tener claro quiénes son los perdedores y dónde viven.

Los principios no descartan categóricamente todas las medidas de protección, ya que, como se ha argumentado, las estructuras económicas importan. Asimismo, con la apertura comercial se puede generar mucho desempleo en localidades específicas. Sin embargo, estas se abordan mejor con políticas locales sobre la oferta, la demanda laboral y la atracción de inversión.