Introducción al Consenso de Londres: Principios económicos para el siglo XXI

El pasado 16 de octubre se publicó en versión abierta el libro con el título de esta nota. Se trata de un texto editado por la London School of Economics and Political Science (LSE) que reunió a más de 50 de los economistas y expertos en políticas más destacados del mundo. Sus editores fueron: T. Besley, I. Bucelli y A. Velasco de la misma escuela. https://press.lse.ac.uk/books/e/10.31389/lsepress.tlc

El documento con 632 páginas tiene siete secciones más la introducción y las palabras finales. Estas secciones corresponden en orden de aparición a innovación y productividad; comercio; política macroeconómica; mercado laboral; cohesión, equidad y política social; medio ambiente y cambio climático; economía política y capacidad del Estado.

En esta ocasión solo reseñaremos los principios clave de la introducción a cargo de T. Besley y A. Velasco. Dejamos para otra nota futura los otros temas como las políticas estructurales (desarrollo productivo), la política macroeconómica, impuestos y gasto público, apertura al comercio y empoderamiento.

Justificación

En la contraportada del libro se anota que hace una generación, el llamado Consenso de Washington estableció una serie de recomendaciones para los responsables políticos de todo el mundo. Hoy en día, se reconoce que esa visión ha sido insuficiente en varios aspectos, en particular al descuidar los factores sociales e institucionales indispensables para lograr un crecimiento sostenido y construir sociedades más justas y cohesionadas.

Los inmensos desafíos que enfrenta la humanidad son fáciles de enumerar: el cambio climático, la destrucción de la biodiversidad, las pandemias, las diversas desigualdades, los efectos de gran alcance de la revolución tecnológica y la IA, la fragmentación de la economía mundial y una ola de populismo y polarización política que ha socavado el apoyo a la democracia liberal en muchos países.

Consenso de Washington

Según T. Besley y A. Velasco este consenso sentó muchas ideas importantes, algunas de las cuales han perdurado a lo largo del tiempo. Contribuyó a la expansión de la globalización, creando numerosas oportunidades en el camino: es difícil rebatir la idea de que las enormes reducciones de la pobreza mundial que siguieron se debieron, al menos en parte, a una mayor apertura económica.

La caída de la inflación mundial, que se mantuvo hasta hace poco, también se debió en gran medida a la opinión de que la política monetaria debería utilizarse para ajustar la demanda agregada (idealmente bajo la égida de un banco central independiente), no para financiar grandes déficits presupuestarios.

Si bien estos fueron logros importantes, el Consenso de Washington también nos dejó con una plétora de preguntas importantes sin respuesta sobre el tipo de sociedad que vendría después. Y estas preguntas se han vuelto más urgentes con el paso del tiempo.

Sin paradigmas ni recetas

Los autores y colaboradores no buscan recetas universales. Las limitaciones que frenan el crecimiento económico y el progreso social difieren entre países, con una historia, cultura y política locales muy diversas. Por lo tanto, cada nación debería desarrollar sus propias prioridades políticas.

Asimismo, se aconseja a los responsables políticos que tengan cuidado con los economistas que portan paradigmas. Sin embargo, esto no significa que las naciones no puedan buscar lecciones comunes en las experiencias de otros ni en los hallazgos de la investigación orientada a políticas. Hay al menos cuatro razones por las que un nuevo consenso puede generar conocimiento útil para los formuladores de política.

Lo primero es la importancia de identificar lo que no funciona. En segundo lugar, está la diferencia entre principios generales (de carácter direccional) y políticas concretas. En tercer lugar, y para evitar la tentación de aplicar una solución universal, se pueden ofrecer consejos útiles en proposiciones condicionales (se puede aplicar en el caso de…). En cuarto lugar, está la importancia de las narrativas en los debates políticos y económicos, más en democracia.

Principios fundamentales

En esta introducción, los autores, se centran en los elementos centrales que pueden sentar las bases de un nuevo consenso en la formulación de políticas que podría reemplazar al Consenso de Washington. Ellos comienzan con cinco principios fundamentales que configuran las políticas, basándose en las contribuciones del volumen.

En primer lugar, no es solo el dinero: el bienestar es la clave. En el consenso de Washington la separación entre eficiencia y distribución estaba implícita. En esta perspectiva confiar en el mercado para la mayoría de las decisiones de asignación solía ser acertado cuando se considera la producción privada.

Pero en los años transcurridos se ha tenido que reaprender una vieja lección: lo que se produce, cómo se produce (por ejemplo, mediante qué tipo de empleos) y dónde se produce, importa. No todos los problemas económicos y sociales pueden o deben corregirse mediante la redistribución posproducción. Algunos deben corregirse antes o durante la producción, en lo que algunos ahora llaman predistribución.

Bienestar inmaterial

Besley y Velasco señalan que el bienestar material no es suficiente. La distribución de la autoestima, el respeto, el estatus social y el reconocimiento público también son muy importantes. Son intrínsecamente importantes y no pueden simplemente descartarse mediante una concepción materialista del bienestar.

Ellos concluyen que se necesita un enfoque que analice con mayor profundidad los tipos de estructuras de pagos inherentes a un sistema económico. Si el sistema limita la competencia y no grava las rentas, sin duda socavará la confianza en el sistema de mercado. Cuando los mercados funcionan de forma imperfecta, se justifican las intervenciones en el mercado laboral, por ejemplo, mediante el salario mínimo.

Segundo principio

El crecimiento importa, pero también el lugar. Los autores señalan que, gracias al enfoque moderno del crecimiento, se entiende mucho mejor que la eficiencia asignativa estática es muy diferente de la eficiencia dinámica, y que conseguir precios correctos no es ni una necesidad ni una condición suficiente para impulsar el crecimiento económico.

Besley y Velasco señalan que una política de innovación activista es importante, tanto en las economías avanzadas como en desarrollo, ya que el Estado puede ampliar la frontera tecnológica y garantizar que las empresas reciban apoyo para adoptar y adaptar las tecnologías más adecuadas. Además de contar con un sistema legal sólido que proteja los derechos de propiedad intelectual, el Estado puede contribuir a la formación del capital humano y garantizar que el sistema financiero apoye la innovación.

Sin embargo, en un momento de desconfianza generalizada hacia los políticos y la política en democracia, es notable que el crecimiento sea todavía un predictor fiable de las medidas de confianza política. Los ciudadanos parecen confiar más en sus políticos cuando estos son capaces de impulsar una economía en crecimiento.

Tercer principio

Construyendo resiliencia: el gobierno como asegurador de último recurso. Se anota que la mayoría de las personas prefieren una vida serena, empleos estables y un consumo fluido. Por ello, contrarrestar la volatilidad y estabilizar los resultados económicos ha sido durante mucho tiempo un objetivo de las políticas.

La volatilidad se presenta en diversas formas, pero el Consenso de Washington se centró en una sola: la volatilidad macroeconómica resultante de políticas monetarias y fiscales irresponsables. Este énfasis resultó insuficiente. Los responsables políticos deben priorizar la lucha contra la volatilidad de todo tipo y diseñar políticas explícitamente dirigidas a ella.

Otras volatilidades

Las personas podrían perder sus empleos, enfermar o quedar discapacitados, vivir más de lo esperado y agotar sus ahorros para la jubilación, enfermarse o morir en una pandemia, ser afectados por el cambio climático, entre otras. Esta volatilidad no solo provoca irregularidades en el consumo de las personas, sino que también son una fuente de ansiedad y estrés, con graves consecuencias para la salud y el bienestar. Un estado de bienestar que funcione adecuadamente debería ofrecer protección contra estas contingencias.

Muchos países, por ejemplo, tendrán que revisar las normas de resiliencia ante inundaciones y realizar las inversiones necesarias. Los gobiernos tendrán que rediseñar la infraestructura pública para responder al mayor riesgo. También será necesario reconsiderar la forma en que los estados proporcionan seguridad social.

Cuarto principio

No hay buena economía sin buena política. Tres décadas de experiencia han enseñado que las reformas impuestas por gobernantes autoritarios locales o prestamistas externos, por muy beneficiosas que sean, a menudo carecen de legitimidad y de apropiación local, y son revocadas cuando cambian las circunstancias. Además, las políticas que se perciben como temporales y que carecen de credibilidad, pueden tener efectos indeseables.

La política consiste en crear un entorno propicio para la elección e implementación de políticas públicas, basado en el cumplimiento voluntario de las leyes y regulaciones, facilitado por la percepción ciudadana de que tiene un interés en el sistema y no depende simplemente del capricho de un dictador.

Los valores democráticos incluyen el consentimiento y el respeto a la autonomía ciudadana, no solo como actores económicos en el mercado, sino como actores políticos con derecho a participar en la elección de políticas y a usar su voz para influir en los resultados.

La perspectiva de la economía política moderna considera que las instituciones para la toma de decisiones son un elemento clave de un entorno propicio para la política económica. Asimismo, la experiencia de políticas exitosas sugiere que trasplantar instituciones sin considerar la diversidad histórica y cultural es problemático.

Quinto principio

Un Estado capaz: el complemento esencial para todo. Los autores anotan que, dado que se suponía que el Estado se limitaría a proporcionar policía, defensa, educación básica y salud, no se discutió la capacidad estatal en el Consenso de Washington. En cambio, hoy se entiende que incluso para estas tareas supuestamente simples, la calidad del Estado es fundamental.

Las capacidades del Estado son relevantes para casi todos los ámbitos de la política. Incluso tras la estrecha visión del Estado que maximiza la eficiencia de la producción y redistribuye sus frutos, se esconden fuertes suposiciones sobre lo que el Estado puede hacer. Contrariamente al mítico ideal libertario del Estado pequeño, la creación de una economía de mercado funcional requiere una serie de instituciones que lo respalden, tanto legales como regulatorias.

Capacidades estatales

Besley y Velasco anotan que al menos tres tipos de capacidades estatales son cruciales: la capacidad de recaudar ingresos para cubrir, sin recurrir excesivamente a la deuda, el gasto del gobierno; la capacidad legal y administrativa, para proporcionar un marco estable en el que los agentes privados puedan tomar decisiones; y la capacidad de ejecución, no sólo para diseñar políticas, sino para implementarlas eficazmente. Asimismo, La capacidad del Estado también es clave para la elección de políticas adecuadas.

Los Estados que operan como feudos privados de élites gobernantes limitadas tienen pocos incentivos para crear una tributación generalizada. Por otra parte, la falta de restricciones al poder convierte la política en un juego de saqueo donde quienes ostentan el poder no piensan en el futuro, y mucho menos en los intereses de sus ciudadanos, sino únicamente en sus intereses a corto plazo. Cualquier similitud con el Perú de hoy no es mera coincidencia.

Por último, algunas políticas como la industrial (también conocida como política de desarrollo productivo) y la política de competencia, tienen mucho que ofrecer; pero sin capacidad estatal, la idea de un Estado activista es una quimera. Cuando son eficaces se debe en gran medida a que ya contaban con dichas capacidades o que se construyeron simultáneamente.