¿La nueva política industrial en tiempos de la desglobalización y las guerras comerciales?

En los últimos meses hemos presentado diferentes notas que destacaban que las políticas del Pdte. Trump son resultado de que la globalización previa soslayó sus serios impactos redistributivos y otros diversos problemas. En estas, aprovechando las valiosas aportaciones de diversos economistas ortodoxos y heterodoxos, se reiteró que el sistema comercial previo ya estaba roto.

Asimismo, que las propuestas de salida a nivel global van desde una nueva conferencia internacional al estilo de Breton Woods; que se otorguen mayores márgenes de acción a las diferentes economías, o que EEUU retroceda en sus políticas actuales restableciendo los lazos comerciales con sus socios y aliados.

Nueva oportunidad

Queda también claro a partir de esta crisis, de acuerdo con El-Erian, que los países tendrán que esforzarse mucho más para recuperar el control de sus destinos económicos y financieros. También de que es momento de audacia, creatividad, planificación imaginativa de escenarios y de desafiar la sabiduría convencional.

A la luz de la disrupción en los flujos comerciales y logísticos actuales y del futuro es tiempo de rehabilitar la política industrial bajo un nuevo contexto. En esta oportunidad vamos a aprovechar las aportaciones de Réka Juhász, Nathan Lane y Dani Rodrik, profesores de la Escuela de Economía de Vancouver, del Departamento de Economía de la Universidad de Oxford y de la Escuela de Gobierno John F. Kennedy de la Universidad de Harvard respectivamente.

Obviamente, ahora hay que buscar una mayor integración interna de nuestro aparato productivo y su diversificación. Asimismo, encontrar el adecuado balance para aprovechar los mercados externos disponibles y potenciar las oportunidades internas. El documento base de esta nota se publicó en Annual Review of Economics en mayo de 2024: https://drodrik.scholar.harvard.edu/sites/scholar.harvard.edu/files/annurev-economics-081023-0246380-final.pdf

Resumen

Los tres autores analizan la considerable literatura desarrollada en los últimos años, que proporciona evidencia rigurosa sobre el funcionamiento de las políticas industriales. Esta representa una mejora significativa con respecto a la generación anterior de trabajos empíricos, que eran en gran medida correlacionales y estaban plagados de problemas de interpretación.

En general, la reciente generación de artículos ofrece una perspectiva más positiva sobre la política industrial. Se revisan las justificaciones y críticas habituales de la política industrial y ofrecen una visión general de los nuevos enfoques empíricos para su medición. Analizan cómo la literatura reciente, prestando especial atención a la medición, la inferencia causal y la estructura económica, ofrece una comprensión matizada y contextualizada de los efectos de la política industrial.

Se revalúa la experiencia de Asia Oriental con la política industrial a la luz de resultados recientes. Finalmente, concluyen analizando cómo la política industrial se está transformando gracias a una nueva comprensión de la gobernanza, un conjunto más amplio de instrumentos de política más allá de los subsidios y la realidad de la desindustrialización.

Estructura

Juhász, Lane y Rodrik establecen en la segunda sección del documento original la definición de política industrial y presentan los argumentos habituales a favor y en contra de su uso. Se argumenta que existe una justificación económica general y contundente para la política industrial y que las críticas habituales se basan en objeciones prácticas más que de principios.

En la tercera sección se aborda la práctica real de la política industrial. Se analiza las dificultades para medirla y en los recientes esfuerzos sistemáticos para superarlas. Se ofrece una caracterización resumida de las políticas industriales actuales donde: 1) ya no es apropiado identificarla con políticas comerciales proteccionistas y aislacionistas; 2) ha sido omnipresente, y su prevalencia es anterior al reciente aumento de su uso; y 3) parece que las economías avanzadas utilizan esta política con mayor frecuencia que los países en desarrollo.

La cuarta sección se centra en la evidencia del funcionamiento de la política industrial donde los estudios más recientes tienden a concluir que, por lo general, la política industrial ha redirigido los recursos en la dirección deseada, lo que a menudo ha producido importantes efectos a largo plazo en la estructura de la actividad económica.

Asia oriental

La sección 5 retoma la experiencia de la política industrial en Asia Oriental. El milagro de Asia Oriental no solo constituye uno de los episodios más importantes del desarrollo económico moderno, sino que también sigue siendo el centro de los debates sobre la eficacia y la conveniencia de la política industrial. De igual forma con la evidencia más reciente se muestra que ciertos tipos de política industrial fueron clave para impulsar el cambio estructural en países como Japón, Corea del Sur y China; pero también sugiere que es muy difícil derivar generalizaciones amplias para otros países y períodos a partir de esta experiencia sin considerar las diferencias institucionales.

Por último, en la sexta sección, se concluye con un análisis del nuevo contexto económico, que está transformando las concepciones tradicionales de la política industrial: 1) un modelo alternativo de regulación basado en la colaboración iterativa entre el gobierno y las empresas; 2) sugieren que una política industrial exitosa utiliza una gama más amplia que el instrumento clásico de los subsidios (o de la política comercial).

Estas incluyen servicios públicos personalizados e insumos que se adaptan a las necesidades de las empresas y se enfocan en obstáculos específicos para las inversiones que mejoran la productividad; y 3) Los responsables políticos deberán prestar más atención a la productividad en los servicios y elaborar políticas industriales más adecuadas a estas actividades.

Definiciones

Las políticas industriales, para los autores, son aquellas que apuntan explícitamente a la transformación de la estructura de la actividad económica para alcanzar un objetivo público. El objetivo suele ser estimular la innovación, la productividad y el crecimiento económico, pero también podría ser promover la transición climática, el empleo de calidad, las regiones rezagadas, las exportaciones o la sustitución de importaciones.

Dado que la política industrial se centra en el cambio estructural, una característica clave es el ejercicio de la capacidad de decisión y discreción por parte de las autoridades. Van más allá del sector industrial e incluye el apoyo a los servicios, así como a tipos específicos de I+D; también se superponen con políticas regionales o locales. En los países en desarrollo, las políticas industriales suelen denominarse políticas de desarrollo productivo o políticas de transformación estructural.

Las políticas industriales pueden adoptar diversas formas, pero siempre incentivan a los actores del sector privado (empresas, innovadores, inversores) a actuar de forma coherente con la dirección prevista del cambio estructural. Dado que la política industrial, por diseño, favorece ciertos tipos de comportamiento económico, suele conllevar algún tipo de condicionalidad. De elegibilidad ex ante o pueden otorgarse ex post, condicionados a ciertos cambios de comportamiento.

Justificación y críticas

Los autores anotan que existen abundantes fundamentos económicos para las políticas industriales. Los agregan en tres grandes categorías: externalidades, fallos de coordinación (o aglomeración) y provisión de insumos públicos. Los dos primeros se relacionan con fallos de mercado bien conocidos, mientras que el tercero se relaciona con la especificidad de los insumos públicos para determinadas actividades económicas.

La controversia sobre la política industrial generalmente no gira en torno a estas justificaciones, sino a dos objeciones prácticas: las deficiencias informativas y la captura política. En la primera se anota que es improbable que los gobiernos conozcan lo suficiente sobre la ubicación y la magnitud de estas fallas para tomar las decisiones correctas. La crítica de la captura política afirma que, la política industrial abre la puerta a actividades de cabildeo e influencia política egoístas, desviando al gobierno hacia actividades que enriquecen los intereses privados sin aumentar el beneficio social.

Las prácticas reales

Los autores ofrecen una primera visión de la práctica global de la política industrial, con una cobertura particularmente buena de los países del G20. En primer lugar, la política industrial ha regresado y está en auge. Se muestra un aumento en el recuento total de intervenciones de política industrial durante la década de 2010, con importantes aceleraciones en 2018 y 2021.

En segundo lugar, los países de mayores ingresos son importantes usuarios de la política industrial. De las siete economías fuera de China examinadas, todas excepto Corea del Sur y Taiwán están en la lista de los 10 principales usuarios de la política industrial. Esto sugiere que el gasto fiscal de la política industrial para algunos de los usuarios más intensivos está en el rango de 0.3-0.7% del PBI. Asimismo, los hallazgos también respaldan la idea de que la política industrial moderna es compleja.

Políticas sectoriales e I+D

Juhász, Lane y Rodrik señalan que las políticas industriales sectoriales son una de las formas más controvertidas de política industrial. La literatura empírica inicial generalmente desestimó sus efectos basándose en una literatura escasa y, en ocasiones, solo tangencialmente relevante. Recientemente, nuevos trabajos han avanzado aportando muchas evidencias positivas y algunas enseñanzas.

Por otra parte, entre los economistas, existe un consenso bastante extendido de que los gobiernos deberían utilizar políticas de innovación para cambiar los incentivos en el margen. Estas políticas de microinnovación contrastan con las políticas públicas de I+D, más ambiciosas y menos comprendidas, que se centran en tecnologías o lugares específicos.

Estas políticas a gran escala se diferencian de las políticas de microinnovación tanto por la magnitud del gasto como por el grado de activismo gubernamental que implican a la hora de elegir las actividades que se promoverán. Dichos programas también son más ambiciosos a la hora de buscar resultados transformadores. Aunque ya pasaron de moda entre la mayoría de los economistas, estas políticas de gran envergadura o con objetivos concretos han vuelto a cobrar protagonismo recientemente.

Políticas industriales locales

Los autores anotan que la creciente desigualdad regional y la persistencia de las dificultades económicas en el espacio han resurgido el interés en las políticas industriales locales. En términos generales, estas se dirigen a zonas específicas con el objetivo de mejorar las condiciones económicas en ellas en ciertos márgenes. Normalmente, esto implica intentar impulsar la actividad manufacturera en regiones rezagadas o, de forma similar, paliar el declive de la industria manufacturera en una región en dificultades. Diversos artículos recientes utilizan estrategias de identificación fiables para evaluar los efectos de estas políticas industriales locales.

Con esta literatura se encuentran efectos considerables en las medidas a largo plazo del desarrollo industrial. Se concluye que el efecto local en el empleo manufacturero no solo es considerable, sino también muy persistente y perdura. Asimismo, concluye que los municipios tratados experimentaron una transformación estructural generalizada, expandiéndose a industrias anteriores y posteriores a los sectores tratados inicialmente.

La naturaleza histórica de estos episodios permite a los investigadores examinar los efectos intergeneracionales del tratamiento. Los estudios concluyen que los niños que vivían en zonas tratadas antes del tratamiento experimentaron movilidad económica ascendente más adelante en la vida, aunque a través de mecanismos diferentes. Para uno de los autores, esto probablemente se deba a que los niños que vivían en zonas tratadas tuvieron acceso a empleos manufactureros bien remunerados. Por el contrario, otro concluye que los efectos se debieron principalmente a un mayor nivel educativo.

Nuevos hallazgos Asia

Juhász, Lane y Rodrik recuerdan que el milagro de Asia Oriental es uno de los episodios más importantes del desarrollo económico moderno y el centro de los debates en torno a la política industrial. Las economías del milagro, como Hong Kong, Singapur, Corea del Sur, Taiwán y, anteriormente, Japón, experimentaron una rápida transformación estructural y se unieron al grupo de las economías de altos ingresos.

Las políticas de Asia Oriental establecen indicios de políticas para el futuro. En el caso de Corea del Sur, se señala que, a lo largo del milagro surcoreano, incluso durante su período más intervencionista, las medidas formales de protección efectiva fueron disminuyendo. Japón se liberalizó al unirse al GATT en la década de 1960 y, finalmente, a la OCDE en la década de 1970. Sin embargo, las políticas industriales nunca desaparecieron, más bien, evolucionaron con el mundo globalizado.

La importancia de la facilitación de las exportaciones y el comercio entre los grandes tigres de Asia Oriental refleja la preponderancia de las políticas orientadas a la exportación y de la financiación del comercio. Comprender cómo las economías del milagro de Asia Oriental lograron aumentos tan asombrosos en las exportaciones puede ofrecer lecciones para otros países, para una contribución reciente sobre el papel de la capacidad burocrática. Además, los mecanismos de gobernanza que sustentaban las políticas industriales de Asia Oriental no eran tan diferentes de los ejemplos exitosos actuales.

En lugar de ser idiosincrásica y exótica, la experiencia de la región exige un enfoque estratégico y dinámico para la práctica de la política industrial y, nos orienta sobre la dirección de las políticas futuras.

Nuevas reflexiones

Los autores anotan que, en los últimos años, la política industrial también se ha transformado por las demandas de una nueva economía. La manufactura aún ocupa un lugar central en muchas iniciativas gubernamentales. Sin embargo, la digitalización, la transición verde, la presión sobre la clase media (y el desafío asociado de los buenos empleos) y los imperativos geopolíticos han multiplicado los objetivos que se le asignan a la política industrial. Esto crea tensiones y compensaciones inevitables. Múltiples objetivos requieren múltiples instrumentos, una lección que muchos gobiernos aún no han internalizado. También requieren pensar en las políticas industriales de maneras algo diferentes a las que los economistas están acostumbrados.

Como se señaló en el resumen se propone:  colaboración iterativa entre el sector público y privado sugiriendo un director del programa (especialmente académico o del ámbito industrial) contratado al efecto por tres años. El director del programa colaboraría estrechamente con los beneficiarios a medida que se desarrollan los proyectos, revisando y modificando los objetivos según sea necesario. Otro ejemplo, es el desarrollo de Mesas Ejecutivas por actividades que institucionalizan el dialogo entre el sector privado y público y promueven soluciones concretas a los problemas (como en el programa peruano de Piero Ghezzi implantado en el gobierno de Ollanta Humala).

Se requerirían servicios e insumos públicos personalizados versus subsidios. Este enfoque en restricciones específicas e insumos públicos que mejoran la productividad en lugar de subsidios es otra característica importante de las políticas industriales modernas. Por último, los autores señalan que la política industrial se ha centrado tradicionalmente en la manufactura, como su nombre indica. Sin embargo, las razones económicas de la política industrial son generales y no se aplican únicamente a las industrias manufactureras per se, finalizan Juhász, Lane y Rodrik.