Dinero democrático: Independencia de los bancos centrales versus control disputado de Gerard Epstein

En la primavera de 2021, Gerald Epstein, profesor de Economía y codirector del Instituto de Investigación de Economía Política (PERI) de la Universidad de Massachusetts Amherst abrió un debate sobre la independencia de los bancos centrales, en particular de la Reserva Federal (FED). Este se presentó en dos partes en el Blog Just Money el 10 y 17 de agosto del mismo año.

Se postula que cuando la FED ve el mundo a través de lentes financieros y se vuelve dependiente de las finanzas para preservar su independencia política respecto del público y los funcionarios electos, no sólo distorsiona la distribución del ingreso y la riqueza del país, sino que también socava los deberes básicos del banco central de proteger la salud de la economía. El material aporta elementos relevantes para otros bancos centrales del mundo.

Epstein parte señalando que los principales problemas con las defensas de la independencia del banco central son: primero, suponen que el banco central puede ser independiente; y, segundo, creen que, si lo fuera, los bancos centrales intentarían actuar en el mejor interés de la sociedad en su conjunto. Ambas suposiciones, para él, son erróneas.

Primeras respuestas

Según el autor, en primer lugar, no existe tal cosa como la independencia del banco central per se. Esto no se debe, como algunos argumentan, a que la FED, por ejemplo, esté realmente controlada por el Congreso o por el presidente. Se debe a que existen fuerzas político-económicas subyacentes que imposibilitan la independencia completa en una democracia capitalista (¿cuasi?) como EE.UU. Aquí logró su relativa independencia de los políticos al buscar un nuevo amo: Wall Street.

Las finanzas son un aliado natural de la FED por razones tanto estructurales como políticas. La FED comparte con los bancos comerciales la función de crear la oferta monetaria de la economía. Con las operaciones de mercado abierto en bonos del Tesoro y la gestión de Repo (créditos garantizados) como herramientas dominantes, esta ha dependido en gran medida de Wall Street durante años para llevar a cabo sus operaciones monetarias.

Esto, según Epstein, crea un imperativo estructural para proteger a estas empresas y mercados, pero también significa que los funcionarios de la FED interactúan intensamente con estas instituciones e inevitablemente comparten su cultura y perspectivas, al menos en cierta medida.

Todo esto significa que la FED tiene muchas ventajas y desventajas que ofrecer a los bancos y a Wall Street para inducir su lealtad y apoyo político, y que los bancos tienen un gran incentivo para seguirle el juego. Esto también implica que, como agencia reguladora, la relación de la FED con el sector financiero ofrece muchas oportunidades para dinámicas de captura, como por ejemplo la puerta giratoria.

Historia

Epstein recuerda que durante la Segunda Guerra Mundial los bancos centrales estuvieron sometidos a sus gobiernos para financiar la guerra. La forma en que estos bancos centrales (especialmente el Banco de Inglaterra y la FED) lograron su libertad del control de sus gobiernos fue que cultivaron y organizaron su electorado natural y poderoso: las finanzas. Ambos involucraron activamente a los banqueros comerciales y las compañías de seguros para apoyar una mayor autonomía del Tesoro de los Estados Unidos.

Luchas similares entre los bancos centrales y sus aliados comerciales ocurrieron después de la Segunda Guerra Mundial en las socialdemocracias europeas. El Banco Central Sueco incluso llegó al extremo de utilizar su señoreaje de la creación de dinero para financiar un pseudo Premio Nobel de Economía, en parte para realzar el prestigio de economistas pro-mercado como Hayek y Milton Friedman en su lucha contra el control socialdemócrata del Banco Central Sueco.

Irónicamente, Milton Friedman reconoció esta falla en la idea de la independencia del banco central. En 1962, Friedman escribió en un ensayo titulado ¿Debería existir una Autoridad Monetaria Independiente? En este señaló que un banco central independiente casi inevitablemente dará un énfasis excesivo al punto de vista de los banqueros. En consecuencia, los bancos centrales cultivan y recurren a aliados políticos para aumentar y preservar su independencia política de los gobiernos. Y sus aliados más naturales son los banqueros.

¿Interés público?

Según Epstein el segundo fallo básico en los argumentos estándar para la independencia del banco central es que los defensores asumen que, si los bancos centrales fueran políticamente independientes, intentarían operar en el interés público. Para él, los banqueros centrales tienden a operar a través de lentes de color financiero y esto impacta fuertemente sus políticas. Históricamente, estas se han llevado a cabo con un ojo firme en su impacto en las ganancias de los bancos y las finanzas.

Desde los años ochenta hasta terminar el siglo XX principalmente se tuvo una política monetaria contractiva asociada al aumento de las tasas de interés, lo que contribuyó significativamente a un mayor desempleo, una desaceleración del crecimiento económico y un aumento de la desigualdad. Desde el siglo XX, la FED implementó una política monetaria diferente, que resultó en tasas de interés más bajas, diseñada para apoyar el aumento de los precios de los activos que se orientó a aumentar la riqueza de las finanzas y otros grupos ricos.

Luego, anota Epstein, las políticas que la FED aplicó durante la crisis financiera de 2008 y en respuesta al pánico por la Covid-19, de comprar billones de dólares en activos del mercado financiero y tomar medidas extraordinarias para respaldar los mercados financieros mundiales, ampliaron aún más las disparidades de riqueza entre las finanzas, los propietarios de capital y todos los demás.

Desmantelar regulaciones

En el ámbito regulatorio, anota Epstein, la situación es aún más clara. Bajo la presidencia de Alan Greenspan, la FED se alió (ideológica y prácticamente) con los grandes bancos de Wall Street para erosionar y desmantelar las normas regulatorias del New Deal, incluyendo las restricciones de la Ley Glass-Steagall a las afiliaciones entre bancos comerciales y otros tipos de entidades financieras, como corredores de bolsa y compañías de seguros.

Al contribuir al surgimiento de megabancos, la FED obligó al Congreso a adoptar nuevas modificaciones estatutarias y a establecer la dinámica que, junto con otros factores, precipitaría el colapso de 2008. Según la FED, esta crisis costó a la economía estadounidense al menos 12 billones de dólares.

La alternativa

Epstein recuerda que las finanzas no tienen por qué tener, ni siempre tienen el control.  Hasta ahora, las finanzas suelen ganar, lo que les otorga un control sobre la FED, pero no tiene por qué ser así. Un banco central más responsable y con mayor capacidad de servicio público no es, de hecho, tan inusual. Por ejemplo, históricamente el Banco Central de Suecia señalaba que todo el sistema de créditos debe organizarse desde la perspectiva de la comunidad, de modo que la producción se desarrolle sistemáticamente según las necesidades nacionales y todos los recursos productivos se utilicen de la manera más eficiente.

El autor recuerda también que, en los países con un desarrollo tardío y exitoso, como Corea del Sur, Taiwán, China y otros, también contaban con “bancos centrales de desarrollo” altamente integrados en el gobierno y que apoyaban sus planes de desarrollo.  Sin embargo, también anota que ninguno de estos sistemas funcionó a la perfección ni perduró eternamente; necesitan adaptarse a las circunstancias cambiantes y contar con mecanismos para combatir la corrupción, el oportunismo y la captura.

¿Más responsabilidad, eficacia y equidad?

La solución a la falta de democracia en la FED es más democracia, no menos. Para garantizar que la FED funcione de manera más eficiente, más equitativa y satisfaga las necesidades básicas de la economía estadounidense, debe rendir más cuentas a la sociedad en su conjunto y menos a las finanzas y a los ultrarricos.

Para que esto suceda, los progresistas deben dejar de defender esta idea mitológica de la independencia del banco central y, en su lugar, pensar detenidamente en cómo construir un banco central más democrático y responsable. Esto implica, reconocer la necesidad de una verdadera rendición de cuentas ante el Congreso en cuanto al cumplimiento de su mandato, tanto en materia de política monetaria como de regulación financiera.

Descentralización

Crear una FED que actúe verdaderamente en beneficio del interés público también implica hacer que el Sistema descentralizado de la FED sea más eficaz y esté sujeto a voces más amplias de la sociedad, especialmente de los trabajadores, las personas de color y todas las personas, independientemente de su género. Históricamente estos bancos regionales han demostrado capacidad para asignar crédito de forma descentralizada, una trayectoria que puede aprovecharse para alcanzar objetivos sociales como abordar el cambio climático, las disparidades raciales y la creación de cooperativas y pequeñas empresas.

Según Epstein la cuestión de una amplia representación laboral, comunitaria y racial y étnica en los Bancos Regionales de la FED es crucial para limitar el poder del sector financiero en su gobernanza y para aumentar la probabilidad de que atienda las necesidades de quienes tradicionalmente han sido ignorados. Sin cambios explícitos solo se generarán más oportunidades para que el sector financiero influya en la FED.

Proveedores públicos

Epstein anota que la defensa ante la ausencia y la fuga de capitales, como bien lo entendió Keynes, es que haya suficientes proveedores públicos de financiación, incluidos bancos públicos y otras instituciones financieras públicas a nivel estatal y local, así como a nivel federal, para proporcionar los servicios financieros que la financiación privada no proporciona.

Si bien las iniciativas de banca pública están en auge en muchas partes del mundo, incluido los EE.UU, su implementación se está retrasando. Parte de la razón de los difíciles obstáculos que enfrentan estas iniciativas reside en la desigualdad de condiciones entre los bancos públicos y los privados.

Una iniciativa para abordar esta desigualdad es la Ley de Banca Pública presentada en el Congreso en octubre de 2020 por las congresistas Tlaib y Ocasio-Cortez. Su objetivo es facilitar y fomentar la creación de bancos públicos a nivel estatal y local mediante el establecimiento de un marco regulatorio federal integral, programas de subvenciones e infraestructura financiera de apoyo para estos bancos. Si bien el proyecto de ley no crearía nuevos bancos públicos, brinda apoyo desde arriba a iniciativas locales desde abajo. Asimismo, los bancos públicos podrían convertirse en miembros de la FED.

Colofón

Epstein finaliza señalando que se necesitan múltiples puntos de control democrático/público del banco central —en el Congreso y en los Bancos Regionales de la Reserva— para que sirvan de contrapeso sólido al poder excesivo de las finanzas sobre el dinero y crédito. La FED es un terreno en disputa por lo que se tiene que insistir más si se quiere tener una política monetaria y regulatoria que nos beneficie a todos.