El debate sobre la organización de la política económica en un mundo dominado por las finanzas: implicaciones para México

El documento examina la evolución de la organización institucional de la coordinación entre las políticas fiscal y monetaria en las décadas recientes, las cuales se han caracterizado por una expansión del sector financiero que ha inducido a hablar de financiarización de la economía y dominio de la finanza. El objetivo es valorar si los debates que se han desarrollado sobre las políticas y las reformas introducidas en algunos países pueden ayudar a fortalecer la estabilidad, mejorar el crecimiento y la distribución del ingreso.

Se analiza el desempeño de la economía internacional y el caso de México; sin embargo, es igualmente útil para todas las economías de la región, incluida la peruana. Se propone que el banco central se preocupe de una estrategia nacional capaz de fortalecer la estructura productiva; y crear una agencia fiscal independiente –equivalente al Consejo Fiscal del Perú- preocupado por el equilibrio fiscal, promover el crecimiento de la economía y el fortalecimiento de su estructura productiva.

El título y contenido de esta nota ha sido tomado del mismo artículo publicado en la revista El Trimestre Económico, abril-junio de 2023. Los autores son Santiago Capraro y Carlo Pánico, profesores de la Facultad de Economía de la UNAM en México, mientras que Daniel Torres-González es de la Universidad Autónoma de Puebla.

Resumen
El trabajo muestra que los procesos de liberalización y la expansión del sector financiero han cambiado profundamente la vida económica, social y política de la economía mundial. Han surgido fenómenos nuevos, por ejemplo, la supremacía de las políticas monetarias sobre las fiscales y la transformación de los gobiernos nacionales en acreedores (depositantes) de los bancos centrales.

Estos cambios han generado consecuencias negativas, como la inestabilidad financiera, el aumento del número de crisis, el bajo crecimiento y la desigualdad distributiva. El artículo aclara la necesidad de modificar aspectos relevantes de la política económica. Se argumenta que atribuir a las autoridades monetarias el papel de líderes en la coordinación de las políticas económicas perjudica el crecimiento y la equidad distributiva.

Se alega que debe devolverse discrecionalidad a la política fiscal y que la intervención pública tiene que guiar la evolución de la estructura productiva. A fin de cumplir lo primero, deben mejorarse la calidad de las políticas públicas y los niveles de confianza entre las diferentes instituciones de la política económica nacional y entre los operadores de los mercados financieros y las autoridades de gobierno.

Estructura
El artículo se desarrolla de la siguiente manera. La sección I describe los elementos que han caracterizado la expansión del sector financiero. Las secciones II, III y IV exponen los efectos del dominio de la finanza en la estabilidad, el crecimiento y la distribución del ingreso en varios países. La sección V discute los cambios en la organización de la política económica y en la conducción de la política monetaria que ha traído la financiarización en los países de alto ingreso.

Las secciones VI y VII argumentan que el dominio de la finanza ha generado inestabilidad cambiaria y una creciente acumulación de reservas oficiales internacionales en los países de bajos y medios ingresos. La sección VIII describe los principales efectos de la acumulación de reservas oficiales para la organización y la conducción de la política económica en México.

La sección IX examina las propuestas de reformas que la literatura ha individuado a fin de resolver los problemas generados por el dominio de la finanza. La sección X argumenta que estas propuestas pueden contribuir a una revisión beneficiosa de la organización y la conducción de la política económica en México. Finalmente, la XI presenta las conclusiones.

Antecedentes
Desde los años noventa la expansión del sector financiero ha impuesto una organización institucional que ha otorgado a las autoridades monetarias amplia discrecionalidad y el papel de líderes en el proceso de coordinación de las políticas económicas. Al mismo tiempo, ha limitado la discrecionalidad de las autoridades fiscales al imponerles el respeto de reglas rígidas de acción y el papel de seguidoras.

Esta forma de organización ha causado problemas en la mayoría de los países; así, ha resultado procíclica y generado reducciones del gasto público con afectaciones al potencial productivo. Después de la crisis financiera de 2007-2009 y de la de deuda en la Unión Europea de 2010-2012, estos problemas han llevado a algunos países a introducir reformas institucionales que han devuelto discrecionalidad a la política fiscal, y han permitido guiar nuevamente la evolución de la estructura productiva.

Tendencias observadas
Los autores señalan que el crecimiento extraordinario del sector financiero ha sido confirmado por una amplia literatura que lo ha medido gracias a varios indicadores, como el monto de deuda en circulación, la participación del sector financiero en el PBI y en el empleo total de la economía, el volumen de negocios, las tasas de variación de sus salarios, entre otros.

La expansión del sistema financiero ha ido acompañada de una creciente inestabilidad. Se observa que en los EE.UU. el régimen de regulación financiera de la era Bretton Woods ayudó a prevenir las quiebras bancarias que, como porcentaje de todos los bancos o depósitos, no aparecen en el radar. Sin embargo, en el periodo posterior, debido al cambio de enfoque de la regulación financiera, las autoridades encontraron difícil controlar el aumento del riesgo sistémico.

Por otra parte, durante el dominio de la finanza, los países de ingresos bajo y medio han experimentado una volatilidad creciente en los tipos de cambio. Asimismo, frente al aumento de la inestabilidad en los mercados financieros y de la volatilidad de los tipos de cambio, los bancos centrales de los países de América Latina han incrementado la acumulación de reservas internacionales. A su vez, la necesidad de asegurar un adecuado control sobre la emisión monetaria ha convertido al gobierno federal en acreedor neto (depositante) de gran tamaño del banco central en México, y también del Perú.

Menor crecimiento
Las décadas de dominio de la finanza han visto una reducción de las tasas de crecimiento del producto real en muchos países. La economía mundial también muestra una tendencia a la baja hasta finales del siglo XX, a pesar del buen desempeño de Japón y los Tigres Asiáticos durante la década de los setenta. Luego, antes de la crisis de 2007-2009, la economía mundial disfrutó de un leve aumento debido al desempeño de China y de otros países asiáticos.

La reducción del crecimiento del producto real ha afectado el empleo y la capacidad de los trabajadores para apropiarse de los aumentos de la productividad. Asimismo, la incapacidad de los trabajadores para apropiarse de los aumentos de productividad ha disminuido la participación salarial en el PBI y ha aumentado la desigualdad distributiva.

Debate reformas
Según los autores los problemas de inestabilidad, bajo crecimiento y desigualdad han puesto el tema de la organización institucional del proceso de coordinación de las políticas económicas en el centro de los debates de la literatura en varias partes del mundo.

Los autores recuerdan a Eichengreen et al. (1999) que propuso la introducción de entidades técnicas independientes, las cuales debían colaborar con las autoridades políticas y operar con un doble mandato: custodiar la disciplina fiscal y participar en la formulación de una estrategia nacional para fortalecer la estructura productiva y la competitividad internacional de la economía.

Si se refleja el consenso existente en literatura, las organizaciones internacionales han empezado a recomendar la introducción de entidades fiscales independientes; sin embargo, se han enfocado en limitar sus actividades a la disciplina fiscal.

No obstante lo anterior, los países de la zona del euro se han dotado de un Consejo fiscal nacional independiente y han instituido una Agencia Fiscal Europea supranacional, que empezó a funcionar en 2016 con el doble mandato de cuidar la disciplina fiscal e identificar la mezcla de políticas monetaria y fiscal más adecuada para el área.

Realidad mexicana
La discusión anterior sugiere que las reformas de la organización institucional del proceso de coordinación de las políticas económicas en México pueden contribuir a devolver discrecionalidad a la política fiscal.

Asimismo, pueden aminorar la falta de confianza entre las diferentes autoridades nacionales y entre los operadores financieros, a fin de mejorar la calidad de la intervención pública e identificar los objetivos que deben alcanzarse en una estrategia nacional de desarrollo y los recursos que pueden usarse sin perjudicar la estabilidad financiera.

Nuevas actividades
La normatividad vigente en México no inhibe la participación del banco central en una estrategia nacional capaz de fortalecer la estructura productiva. La Constitución y la Ley Orgánica del Banco de México establecen que la defensa del poder adquisitivo de la moneda es el objetivo prioritario, pero no único, de la política monetaria.

El banco, según su evaluación discrecional, puede perseguir otros objetivos si esta actuación no entra en contradicción con el objetivo prioritario. Incluso, puede estar obligado a hacerlo si para estabilizar el poder adquisitivo de la moneda es necesario alcanzar los otros objetivos.

La reintroducción de una cooperación integral y sinérgica entre el Banco de México y las otras autoridades debe tener como condición previa mejorar la calidad de la intervención pública. Esta condición requiere perfeccionar tres aspectos: 1) Ampliar el conocimiento de los sectores productivos, de las economías regionales y de los elementos que deterioran la cuenta corriente de la balanza de pagos; 2) Mejorar la credibilidad de las autoridades de política fiscal frente a los mercados financieros internacionales; 3) Reducir los riesgos de mal uso de los fondos atribuidos a los programas públicos.

Autoridad fiscal independiente
Los autores plantean que restablecer una colaboración eficiente entre todas las autoridades de política económica requiere en primer lugar introducir una entidad técnica que proporcione información para identificar una estrategia nacional con el objetivo de fortalecer la estructura productiva y la competitividad internacional.

Esta entidad debe caracterizarse como una institución independiente, es decir, debe contar con personal calificado elegido por su formación y experiencia profesional, con una financiación adecuada y con discrecionalidad técnica sobre el desempeño de su actividad. Su meta es preparar informes que provean la base analítica para mejorar la eficacia de la intervención pública y permitan identificar objetivos específicos a fin de renovar la estructura productiva.

Iniciativa
Una iniciativa que el Congreso y el gobierno federal pueden realizar para estos fines es la transformación del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados en una agencia fiscal que debe perseguir un doble mandato: cuidar la disciplina fiscal y promover el crecimiento de la economía y el fortalecimiento de su estructura productiva.

La agencia debe cooperar con el Congreso, el gobierno federal, el banco central, las autoridades políticas regionales y los actores del proceso económico para elaborar una estrategia nacional de desarrollo. Las normas legislativas deben garantizar que la estrategia sea integral y compartida, que sea creíble y viable y que sea un efectivo punto de referencia para la política económica finalizan los autores.