México: políticas industriales para el aprovechamiento del T-MEC y las políticas expansivas en los Estados Unidos

Es el título del documento preparado recientemente por Jorge Carrillo y Saúl de los Santos para la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). El primero de los autores es un connotado experto mexicano de El Colegio de la Frontera Norte. El segundo es director de AXIS, Centro de Inteligencia Estratégica. El trabajo fue supervisado por el jefe de la Unidad de Comercio Internacional e Industria de la CEPAL.

El tema es importante ya que es un recordatorio de que la política comercial debe acompañarse de la política industrial, entre otras, para ser exitosa. La apertura comercial simple y generalizada y los tratados de libre comercio (TLC) aislados solo conducen, conforme a numerosa evidencia empírica, a resultados mediocres. Es urgente que se entienda en nuestro país que los TLC deben ser precedidos y acompañados de otras políticas. En esta nota nos centraremos en las oportunidades, desafíos y políticas propuestas en el estudio.

Resumen
Los autores señalan que en un contexto de reconfiguraciones tecnológicas, políticas, productivas y de mercado, tales como la tendencia global de implementar tecnologías digitales, incluida la de la industria 4.0, el Tratado entre México, EE.UU. y Canadá (T-MEC) y las políticas de reactivación económica emprendidas por el Gobierno estadounidense ante los efectos por la pandemia, se abre un abanico de oportunidades para el sector manufacturero de exportación de México, específicamente en materia de valor agregado nacional, encadenamientos productivos (con pequeñas y medianas empresas mexicanas), generación de empleo de calidad y fortalecimiento de capacidades tecnológicas.

Sin embargo, estas oportunidades también plantean desafíos en las que resulta clave el papel de los gobiernos (principalmente estatales) y de las organizaciones de la iniciativa privada, así como el impulso de políticas y programas con un gran énfasis en el fomento productivo con enfoque global y centrado en las nuevas tecnologías. A la luz de este panorama y del análisis de una serie de documentos y entrevistas aplicadas a expertos sectoriales y regionales, en este trabajo se proponen recomendaciones de política industrial, basadas en la identificación de 10 oportunidades, 4 ejes y 19 líneas de acción potenciales.

También se proponen indicadores e instrumentos que el Gobierno de México puede implementar para fortalecer el sector de la manufactura de exportación, específicamente enfocado a los sectores industriales automotriz y electrónico, que se analizan a mayor profundidad por su relevancia en la economía industrial de América del Norte y especialmente en la de México.

Antecedentes
México tiene una relación histórica y económica con los EE.UU. Esta llevó a la firma de un acuerdo comercial en 1994 que creaba un área de libre comercio entre México, los EE.UU. y el Canadá. El TLCAN proveyó un entorno de certidumbre y reglas claras tanto para inversionistas como para el sector productivo y el sector público. Aunque no estuvo libre de problemas, el TLCAN encendió dos grandes motores en la economía mexicana: la inversión extranjera directa (IED) y las exportaciones. Además, el TLCAN facilitó que México se transformara en una potencia exportadora de manufacturas. El Tratado tuvo grandes efectos dinamizadores en el comercio entre los tres países, que desde inicios de la década de 1990 se ha multiplicado por cinco.

Sin embargo, ha tenido efectos modestos sobre el crecimiento, el empleo y el bienestar en los tres países. En 2019, México concentró el 79% de sus exportaciones en los EE.UU. y el Canadá, de las cuales el 49% se concentró en dos sectores: maquinaria electrónica y vehículos. En 2017 los tres países miembros del TLCAN acordaron reformular el Tratado para modernizar e incorporar nuevos capítulos, dándole el nuevo nombre de Tratado entre México, EE.UU. y Canadá (USMCA, por sus siglas en inglés o T-MEC, en español).

El nuevo tratado plantea nuevas reglas en materia de empleo, contenido regional, salarios, cuotas, comercio digital y medidas compensatorias, entre otros temas. Sin embargo, el T-MEC, al igual que su antecesor el TLCAN, solo funcionará como una estrategia nacional de desarrollo para México si es acompañado de políticas nacionales que apalanquen y potencien la IED y el comercio.

Objetivo y estructura
El objetivo de este trabajo, según los autores, es presentar recomendaciones de política industrial para que el sector manufacturero de exportación de México aproveche mejor el T-MEC y las políticas de estímulo productivo del Gobierno de los EE.UU. en materia de valor agregado nacional, encadenamientos productivos con pequeñas y medianas empresas mexicanas, generación de empleo de calidad y fortalecimiento de capacidades tecnológicas.

El documento se compone de cuatro capítulos. En el primero de ellos se presenta una descripción de las industrias automotriz y electrónica, seleccionadas como puntos focales para identificar oportunidades y formular propuestas. El objetivo es mostrar su relevancia en la economía mexicana y dar argumentos cualitativos asociados a su selección para los fines del estudio.

En el segundo capítulo se presenta un análisis de los cambios en el T-MEC, enfatizando particularmente aquellos que permiten vislumbrar oportunidades para la manufactura de exportación mexicana en los sectores seleccionados. El capítulo se complementa con la recapitulación de una serie de fenómenos coyunturales que inciden en la reorganización productiva de las cadenas de valor en América del Norte y del mundo.

En el tercer capítulo se sintetizan las oportunidades identificadas. A partir de estas en el cuarto capítulo se presentan, algunos ejes de acción y sus líneas correspondientes. Luego se exponen los indicadores cualitativos y cuantitativos propuestos para la medición de impactos. Se cierra con algunas reflexiones sobre los puntos clave que se deben observar para implementar dichas propuestas.

Industria automotriz
La industria automotriz fue pieza clave en el TLCAN y ahora en el T-MEC, incluso de manera más pronunciada, por lo que se contemplan nuevas reglas para esta industria, asociadas principalmente con el aumento del contenido del valor regional y laboral de los vehículos y las autopartes. Se acuerda que el mínimo de valor de contenido regional debe aumentar del 62.5% al 75% gradualmente hasta julio de 2023. Además, se enfatiza la importancia del aumento de los salarios para los trabajadores de la industria automotriz y se fija un salario mínimo de 16 dólares la hora para fabricar al menos el 40% del contenido de un vehículo.

Los salarios en la industria automotriz han sido uno de los puntos más controversiales en la negociación del T-MEC y se espera que esta propuesta contribuya a disminuir las brechas salariales entre estos tres países negociantes. Si bien el aumento de los salarios es un aspecto positivo para México, también plantea grandes retos ya que, si la brecha salarial se mantiene o incluso se agrande, podría también implicar que la producción se traslade a los Estados Unidos o, más precisamente, colocar las inversiones nuevas en aquel país.

Las medidas de confinamiento y de apoyo a la reactivación económica afectaron los patrones de producción y consumo en América del Norte, aumentando la demanda de bienes asociados al confort, de bienes tecnológicos y de equipo médico. Estos cambios en los patrones de consumo afectaron indirectamente a las empresas mexicanas dedicadas a la exportación, que tuvieron un incremento en la demanda de este tipo de productos, lo que da cuenta de cómo el conjunto de ajustes que ha realizado EE.UU. puede tener implicaciones inmediatas en la economía mexicana, que da lugar a la generación de sinergias.

Oportunidades
Los autores anotan que, a la luz de todo el panorama analizado, del análisis de una serie de entrevistas aplicadas a expertos y del contexto de la economía de la región de América del Norte, se identificaron las oportunidades potenciales que México puede aprovechar para fortalecer el sector de la manufactura de exportación.

Las diez oportunidades identificadas se enlistan a continuación: i) Reshoring, nearshoring y rigthshoring; ii) captación de inversiones chinas; iii) mayor integración logística; iv) inserción en las cadenas de abasto del auto del futuro; v) participación en la manufactura de semiconductores; vi) trabajo a distancia; vii) nearshoring de servicios; viii) apresurar la incursión en nuevas tecnologías asociadas a la industria 4.0; ix) abordaje a nuevos entrantes-auto del futuro; y x) cierre de la brecha digital.

La intención de retomar y mantener el liderazgo en sectores clave, reposicionar la balanza comercial, a la vez que se mitiga el riesgo en las cadenas de suministro, genera una tendencia creciente en los EE.UU. hacia el reshoring (retorno de operaciones previamente relocalizadas al exterior), nearshoring (acercar la producción al lugar de origen) y rightshoring (acercar la producción a un lugar conveniente, eficiente y de bajo costo).

Propuestas
Se generan efectos en dos sentidos sobre la industria exportadora en México. El primero de ellos se refiere a la necesidad de reforzar la implementación de políticas públicas en materias tales como la laboral y de protección de la propiedad intelectual, lo cual debe ser visto como un impulso a la mejora regulatoria y de beneficio a la compensación de la clase trabajadora, especialmente en el caso de la industria automotriz. El segundo, a los cambios en las políticas y los factores coyunturales de cambio profundo, que representan oportunidades de mejor inserción de empresas y talento mexicano en las cadenas productivas de América del Norte.

Se espera un incremento de exportaciones en bienes electrónicos, incluyendo aquellos insumos destinados a la cadena automotriz. El reto para México será transitar hacia actividades de mayor valor agregado en mayor escala, como el diseño y la ingeniería, y lograr una mejor captura de valor mediante la inserción de empresas de origen nacional e inclusive bajo el esquema de coinversiones.

Ejes
A partir de las oportunidades anteriores estas oportunidades, se construyeron cuatro ejes de acción que guían las propuestas más específicas: i) Escalamiento en la cadena de valor (mayor valor agregado nacional, encadenamientos productivos con pequeñas y medianas empresas mexicanas); ii) desarrollo e integración productiva del talento mexicano (generación de empleo de calidad); iii) incursión en nuevas tecnologías (fortalecimiento de capacidades tecnológicas); y iv) Fortalecimiento y articulación del ecosistema de impulso a las manufacturas de exportación.

Sobre estos cuatros ejes se dirigen las líneas de acción que recomiendan Carrillo y De los Santos y de las que se derivan los indicadores que permitirán coadyuvar en la evaluación del impacto y seguimiento de las líneas de acción. En resumen, el conjunto de oportunidades identificadas en el informe son el producto de la suma de una serie de factores coyunturales que abren una ventana de oportunidad corta en el tiempo.

Retos
Las acciones no iniciadas en el período 2021 a 2023 difícilmente podrán abordarse posteriormente, dado el avance de los procesos de despliegue de compromisos asociados al T-MEC, el desacoplamiento de las economías de China-EE.UU. y la recuperación económica en respuesta a la pandemia por covid-19.

Los autores finalizan destacando el rol de los gobiernos estatales y locales, así como de las instituciones de la iniciativa privada, que resultan claves en la actual coyuntura. Retomar el diálogo nacional sobre la conveniencia del desarrollo de política industrial es importante, tanto como la asignación de recursos para que los programas y proyectos en todos los niveles de gobierno sean implementados.