La igualdad en el centro del pensamiento de la CEPAL: Ideas, políticas y acciones en el período 2008-2022

Es el título del último documento de Alicia Bárcena, ahora ex Secretaria Ejecutiva de la Comisión Económica para América latina y el Caribe (CEPAL) publicado en julio de 2022. En este ensayo se resumen las principales líneas analíticas, propuestas de política y acciones en pro del desarrollo sostenible de América Latina y el Caribe (ALC) que la CEPAL ha llevado adelante durante los más de 13 años en los que ella se desempeñó como su máxima autoridad.

La autora señala que en este documento se recupera y renueva la tradición de la CEPAL de pensar el desarrollo de nuestra región desde una perspectiva estructuralista, en la que los supuestos de las teorías y los modelos están enraizados en las condiciones específicas del funcionamiento de las economías y sociedades. Esto resulta particularmente claro en la recuperación y el fortalecimiento del cambio estructural como manera de conceptualizar e identificar la transformación que requiere nuestra región para dejar de ser una fábrica de la desigualdad basada en una estructura productiva poco diversificada y de baja productividad.

Se trata de una síntesis sobre los principales aportes técnicos que sobre el tema desarrolló este organismo regional de las Naciones Unidas. Al respecto, tenemos mucho por aprender y aplicar en el Perú. Sin embargo, hay que anotar que el documento es incompleto respecto de la magnitud del trabajo realizado; le falta aterrizar y cerrar mejor con las principales propuestas formuladas a través del tiempo.

Mayores aportes
Bárcena anota que como lo exigen las nuevas realidades, las reflexiones han avanzado más allá de la propuesta de 1990, de transformación productiva con equidad. El concepto del cambio estructural recoge los elementos básicos de la transformación productiva y la igualdad sustantiva y va más allá; es un objetivo más fuerte y que se adecúa más a las conflictivas realidades actuales donde desafortunadamente la equidad es entendida como igualdad de oportunidades y no de resultados.

En segundo lugar, en este período se introdujeron con fuerza conceptos cuya actualidad y relevancia son hoy innegables. Hacer transversales los enfoques de sostenibilidad ambiental y de igualdad de género en todas las áreas del pensamiento de la CEPAL fue una manera de mantenerlo vigente ante cambios cuya profundidad y alcance eran aún impredecibles hace un decenio y medio. Algo similar ocurrió con otros componentes conceptuales y de política como, por ejemplo, los vinculados a las nuevas tecnologías digitales o las soluciones basadas en la naturaleza.

Ciclos diferenciados
En tercer lugar, el pensamiento económico y social de la CEPAL ha respondido con prontitud y flexibilidad a los cambios de los ciclos económicos en la región, que en los últimos 15 años ha vivido el final del auge del mercado mundial de las materias primas, una crisis financiera de alcance global, un quinquenio de lento crecimiento y retroceso o freno de los avances sociales y, finalmente, la ruptura abrupta que significó el comienzo de la pandemia del covid-19 en el primer trimestre de 2020. En cada una de esas ocasiones, la CEPAL hizo propuestas a los países de la región sobre la base de una sólida capacidad de gestión de datos y de análisis.

La hora de la igualdad
En este documento, se presentan inicialmente, de manera muy resumida, algunos hechos estilizados que un análisis relevante para nuestra región debería ser capaz de explicar. Se justifica por qué se eligió la desigualdad como un pilar analítico y de políticas, y se discuten algunas de sus expresiones, en el sistema internacional y dentro de los países.

Se constatan profundas asimetrías, que se expresan a nivel internacional en una dinámica centro-periferia que persiste y se amplía en el tiempo, y a nivel nacional en la presencia de la heterogeneidad estructural y la elevada incidencia de la pobreza, producto de una articulación entre inserción externa, estructura productiva y poder político que conforma una trampa de desigualdad e ineficiencia. Poder e instituciones, imbricados con estructuras productivas rezagadas, son temas centrales en el análisis de la CEPAL desde 2008.

Finalmente, pero no menos importante, la apuesta por poner la igualdad en el centro permitió establecer un diálogo fluido con ideas que la CEPAL había venido formulando a lo largo de muchas décadas y construir, a partir de ellas, nuevas miradas. La continuidad de la reflexión tiene sus raíces no solo en una tradición teórica, sino también ética y política, que entiende la democracia y los derechos civiles, económicos y políticos como inherentes al propio concepto de desarrollo señala Bárcena.

Desigualdades ineficientes
La desigualdad no es el costo de una mayor productividad, sino la fuente de menores oportunidades. No es posible aceptar el argumento de que lo que se necesita para mejorar el empleo es mayor flexibilidad en el mercado de trabajo. Reasignar trabajadores de los sectores manufacturero o de servicios de ingeniería a la informalidad o a servicios de baja tecnología no va a mejorar las condiciones de trabajo, la productividad de la economía ni las capacidades tecnológicas del país.

Lo que se necesitan son políticas industriales y tecnológicas que cambien el perfil productivo de la economía, promuevan su diversificación y generen una demanda de empleos de mayor calidad. La denominada flexibilización es un eufemismo para una mayor precariedad de las condiciones de trabajo. La fábrica de la desigualdad está en la estructura productiva, no en una institucionalidad demasiado rígida. La desigualdad no es la consecuencia de que algunos sean más innovadores que otros, sino de que la economía esté atrapada en una especialización que no abre oportunidades de crecimiento y aprendizaje al grueso de la fuerza de trabajo.

Fábricas de desigualdad
Cuando una economía tiene pocos sectores de alta productividad, que absorben una baja proporción del empleo, y el resto del empleo se sitúa en la subsistencia o el subempleo, entonces la distribución del ingreso tenderá a ser desigual. La CEPAL ha dicho que la estructura productiva de la región es la fábrica de la desigualdad.

La transformación productiva es entonces una condición para superar la heterogeneidad estructural y reasignar a los trabajadores que están en una situación de subsistencia a empleos formales de mayor productividad y con trayectorias de aprendizaje más dinámicas. Según Bárcena la CEPAL ha argumentado que reducir la heterogeneidad por medio de políticas de promoción de la diversificación y la productividad es condición necesaria pero no suficiente para la igualdad; estas debían ser complementadas por un conjunto de otras políticas, especialmente sociales y fiscales.

Cultura del privilegio
La CEPAL se ha preocupado especialmente por incorporar al análisis los temas del poder y las dinámicas políticas que impulsan o frenan las políticas de desarrollo. Bárcena anota que una vez que un grupo ha concentrado recursos y otro ha perdido posiciones, se hace más difícil el proceso redistributivo ex post, en la medida en que los primeros tenderán a traducir su poder económico en poder político para evitar dicha redistribución. La lógica de primero la eficiencia y después redistribuimos puede transformarse rápidamente en primero concentramos y después la eficiencia. El resultado es que la eficiencia y la redistribución quedan para un futuro que nunca llega.

El poder político se ejerce con el propósito de frenar no solo la redistribución sino también la aparición de competidores, de nuevas industrias y de agentes innovadores, comprometiendo aún más la eficiencia del sistema. Se generan rentas de privilegio a las que los actores no querrán renunciar. Para seguir siendo competitivos es necesario invertir en sistemas de educación y salud universales, así como en proyectos e instituciones de investigación y desarrollo (I+D) y apoyar a los sectores más intensivos en I+D. Se necesitan bienes públicos cuyo financiamiento, así como el del sistema de bienestar, depende de que se cobren impuestos y se otorguen apoyos públicos.

Cuando el poder económico y político está muy concentrado, hacer estas transferencias y financiar bienes públicos se vuelve más difícil, por decir lo mínimo. Con el tiempo, la propia eficiencia del sistema se erosiona anota la autora.

Articulación de políticas
El pensamiento de la CEPAL ha integrado las tres dimensiones del desarrollo sostenible, modelizándolas como tres tasas de crecimiento que deben converger, satisfaciendo simultáneamente un conjunto de condiciones tecnológicas, productivas, sociales y ambientales. La primera es la tasa de crecimiento con equilibrio externo, que es aquella compatible con la cuenta corriente en equilibrio. Esta depende de la competitividad auténtica, que es la que se logra con el cambio estructural y el progreso técnico. Por último, la tasa de equilibrio ambiental es la que respeta los límites del planeta y lo protege para el desarrollo de las futuras generaciones.

Estas tres tasas generan tres brechas que deben cerrarse en un proceso de desarrollo sostenible. La brecha social es la diferencia entre las tasas de equilibrio para la igualdad y de equilibrio externo; la brecha ambiental es la diferencia entre la tasa de equilibrio externo y la compatible con el cuidado del ambiente, y la brecha de la sostenibilidad es la dada por la diferencia entre la tasa de equilibrio para la igualdad y la de equilibrio ambiental.

Para alcanzar el desarrollo sostenible es necesario cerrar las tres brechas mencionadas, por lo que todas las tasas deben converger. El desarrollo sostenible exige políticas de cambio estructural y absorción de nuevas tecnologías ambientales que permitan elevar la competitividad junto con el cuidado del ambiente, al tiempo que se generan empleos de más alta productividad. Dada la desigualdad y el peso de la informalidad y el subempleo en ALC, la tasa de crecimiento mínima para la igualdad tiende a ser mayor que la tasa compatible con el equilibrio externo. Por otra parte, la acumulación de problemas ambientales hace que la tasa compatible con el equilibrio externo tienda a superar la tasa máxima compatible con los objetivos de preservación ambiental. Por lo tanto, el desafío en términos de políticas de largo plazo es lograr que las tres tasas converjan con la tasa mínima de crecimiento para la igualdad anota Bárcena.

La acción
En la sección final del documento titulado del pensamiento a la acción, Bárcena anota que el riesgo de las propuestas de transformación amplias es que pueden constituir una huida hacia delante: ignorar los límites del presente con ambiciones cada vez mayores que se postergan para algún futuro lejano. Es importante imaginar el futuro, pero la CEPAL permanece en el presente con propuestas inmediatas y urgentes para hacer frente a la crisis y sus efectos de corto y largo plazo, actuando con los Gobiernos y la sociedad civil como lo exige los tiempos actuales. La CEPAL ha sido un actor clave en iniciativas que contribuyen de una manera gradual, pero muy significativa, al desarrollo sostenible.

El documento reseña que son muchos los foros y propuestas en que la CEPAL ha tenido un rol protagónico, pero Bárcena menciona solo cuatro de ellos: La iniciativa El Caribe primero, el Plan de Desarrollo Integral para El Salvador, Guatemala, Honduras y el sur-sureste de México, los Lineamientos y propuestas para un plan de autosuficiencia sanitaria para ALC y el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en ALC (Acuerdo de Escazú). Este último ahora desafortunadamente rechazado en el Perú.