Política industrial, crecimiento económico e inserción internacional: comparación de países en América Latina

La intervención del Estado en favor del sector productivo es una constante a través del tiempo tanto en economías desarrolladas como en vías de desarrollo. América Latina (AL) no ha estado exenta de estas prácticas con resultados disímiles. Nádia Campos Pereira Bruhn, Cristina Lelis Leal Calegario y Michelle da Silva Borges son las investigadoras brasileñas que evalúan los grandes periodos de intervención en diversos países de la región. Este documento se presentó en la Revista de la CEPAL de diciembre de 2021.

Las definiciones de la política industrial pueden ser múltiples. Para Peres (2006) las políticas industriales son el meollo de las estrategias de especialización o diversificación. Huerta (2009) señaló que se trata del proyecto que un gobierno nacional tiene para desarrollar la industrialización del país. Según Rodrik (2011) se trataría de la reestructuración de las políticas a favor de las actividades más dinámicas en general, independientemente de si se ubican o no en la industria o el sector manufacturero propiamente dicho.

Resumen
El debate actual sobre las políticas industriales ya no se centra en determinar si las políticas industriales son necesarias, sino en la mejor manera de implementar dichas políticas y en las lecciones que se pueden aprender (y transferir) a partir de las experiencias de industrialización exitosas. Por lo tanto, la propuesta del artículo consiste en analizar el impacto de diferentes configuraciones de políticas industriales en el crecimiento y la inserción internacional de nueve economías de AL.

Dicho impacto se determina mediante el análisis de modelos autorregresivos integrados de media móvil y de intervención para el período 1966-2014. Los resultados indican que las intervenciones analizadas no modificaron significativamente el comportamiento de las series estudiadas, excepto las series de crecimiento económico. Para las demás variables, las intervenciones fueron bastante puntuales y no se verificó ningún patrón de comportamiento en función de los períodos de intervención analizados.

Objetivos
En los últimos años, el debate sobre la importancia de las políticas industriales ha sido objeto de renovado interés proactivo en los países de AL. Lo anterior, por la gran recesión económica mundial de 2008-2009 y a la desilusión con las políticas implementadas en el ámbito del consenso de Washington.

El objetivo del artículo consiste en analizar los efectos de diferentes configuraciones e intensidades de intervención estatal, por medio de la política industrial, en las características que definen: i) las condiciones estructurales internas y ii) la inserción internacional. Las políticas industriales (para distintas actividades económicas) reflejan una gran variedad de elementos, que tradicionalmente comprende no solo las políticas comerciales y de inversión, sino también las políticas en materia de ciencia y tecnología, promoción de las microempresas y pequeñas y medianas empresas, formación de recursos humanos y desarrollo regional.

Estructura
El artículo se divide en cinco secciones, incluidas la introducción y las conclusiones. En la segunda sección se presentan los fundamentos teóricos sobre las condiciones estructurales internas y de inserción internacional de los países de AL en los últimos años.

En la tercera sección se describen los procedimientos de selección de los países, la fuente de datos y los supuestos que fundamentan el ajuste de las series temporales y el análisis de intervención. En la cuarta sección se detallan los resultados y el análisis, mientras en la quinta y última se presentan las conclusiones.

Periodos de intervención
En este estudio, los períodos de intervención se definen a partir de la determinación de siete fases distintas, que luego se clasifican en tres períodos de intervención. Las tres primeras fases comprenden: i) la década de1960, la agenda de reformas y las teorías económicas y sociológicas del estancamiento, la dependencia y la heterogeneidad estructural; ii) la década de1970 y la reorientación de la industrialización para promover las exportaciones industriales, y iii) la década de1980 y la renegociación de la deuda, el control de la inflación y el ajuste expansivo. Estas tres etapas constituyen el primer período de intervención que comúnmente se denomina desarrollo hacia adentro.

Segunda intervención
La segunda intervención refleja el período posterior a la década de 1990, caracterizado por la intensificación del movimiento de apertura y desregulación de los mercados y la difusión de medidas de promoción y atracción de IED. Esta comprende las fases donde predominaron las reformas de liberalización, con una acción estatal más pasiva. La cuarta fase corresponde a toda la década de 1990 y al período caracterizado por la apertura comercial, con una intervención estatal basada en el establecimiento de políticas de movilidad internacional de capital, desregulación y privatización. La quinta fase refleja el retroceso de la actividad económica tras una ola de crisis cambiarias. La sexta corresponde a un período de crecimiento económico asociado a la mejora de los precios de los productos básicos y las políticas fiscales expansionistas.

El tercer período de intervención, que comienza en 2008 y continúa hasta 2014, corresponde a la séptima fase se basa en la implementación de políticas fiscales y monetarias anticíclicas, que buscan mitigar el impacto de la crisis en la actividad económica. También se caracteriza por una globalización más cautelosa en la que los gobiernos se han vuelto más prudentes a la hora de abrir sus industrias a las empresas multinacionales en función de los intereses locales.

Datos y países
Las variables seleccionadas para los análisis representan las dos dimensiones de análisis: la inserción internacional de los países y las condiciones estructurales internas. Las condiciones estructurales internas están representadas por las variables: i) crecimiento económico, ii) formación bruta de capital fijo y iii) flujos de entrada de IED. Las variables que representan la inserción internacional de los países son: i) comercio internacional, ii) exportaciones de alto contenido tecnológico, y iii) flujos de salida de IED.

Las economías objeto de esta investigación son: Argentina; Brasil; Chile; Colombia; Costa Rica; Ecuador; México; Perú, y Venezuela. La elección de estos países fue especialmente relevante en el marco económico actual y en el contexto de difusión internacional de la tecnología señalan las autoras.. A continuación, se presentan los resultados para algunos países.

Principales resultados
Los resultados encontrados indican que las intervenciones que caracterizan el período conocido como de desarrollo hacia adentro, es decir, las décadas de 1960, 1970 y 1980, no lograron modificar el comportamiento de ninguna de las series analizadas en la Argentina.

Con respecto a las tres fases siguientes, que corresponden al período de desarrollo hacia afuera, caracterizado por reformas de liberalización, los resultados indican que la intervención estuvo significativa y positivamente relacionada solo con el crecimiento económico de la Argentina. En este período, que coincide con la constitución del MERCOSUR en 1991, no se abandonaron las políticas industriales, pero se hizo menos hincapié en ellas, de manera que pasaron a orientarse al fortalecimiento de la competitividad en un ambiente económico más abierto. En cuanto a la intervención del período posterior a la crisis financiera mundial (2008-2014) se observa que esta no modificó el comportamiento de ninguna de las series analizadas.

Brasil
Los resultados indican que las intervenciones que caracterizan el período de desarrollo hacia adentro en la región contribuyeron a modificar positivamente el comportamiento de las series de crecimiento económico y formación bruta de capital fijo. En lo que se refiere al período de desarrollo hacia afuera, caracterizado por una serie de reformas liberalizadoras en la región y una actuación estatal más pasiva, los resultados indican que la intervención solo modificó (positivamente) el comportamiento de la serie de crecimiento económico del Brasil.

La intervención del período 2008-2014 no modificó el comportamiento de ninguna de las series analizadas. Sin embargo, al considerar el desarrollo orientado hacia adentro, se observa un cambio en el comportamiento de las variables de crecimiento económico y formación bruta de capital fijo.

México
Los resultados indican que la intervención que caracteriza el período de desarrollo hacia adentro no modificó el comportamiento de ninguna de las series analizadas. En el caso de México, la intervención que representa el período de desarrollo hacia afuera anterior a la crisis financiera mundial solo modificó (positivamente) el comportamiento de la serie de comercio internacional.

Los resultados del estudio indican que la intervención que caracteriza el período posterior a la crisis financiera no modificó el comportamiento de ninguna de las series analizadas referidas a México.

Perú
Los resultados indican que el período que caracteriza el desarrollo hacia adentro solo modificó (positivamente) el comportamiento de la serie de crecimiento económico.

La intervención que caracteriza la década de 1990 afectó (positivamente) el comportamiento de las series de crecimiento económico y comercio internacional. En este estudio, la intervención que representa el período posterior a la crisis financiera mundial (2008-2014) solo modificó (positivamente) el comportamiento de la serie de crecimiento económico.

Síntesis
Los resultados encontrados indican que, en la mayoría de los casos, las intervenciones analizadas no modificaron significativamente el comportamiento de las series examinadas, excepto la serie de crecimiento económico, cuyo comportamiento resultó modificado en los siguientes casos: i) para la Argentina y Venezuela en el período de desarrollo hacia afuera; ii) para el Brasil en el período de desarrollo hacia adentro y de desarrollo hacia afuera, y iii) para Costa Rica y el Perú en los tres períodos de intervención analizados.

Con respecto a la formación bruta de capital fijo, los resultados indican que: i) en el caso del Brasil, el comportamiento de esta serie solo se modificó (positivamente) para el período de desarrollo hacia adentro; ii) en el caso de Chile, el comportamiento de esta serie fue modificado (positivamente) en los períodos de desarrollo hacia afuera y en el período posterior a la crisis financiera mundial; y iii) el Ecuador también mostró cambios positivos en el comportamiento de esta serie en el período posterior a la crisis financiera mundial.

En cuanto a los flujos de entrada de IED, se observa que ninguna intervención fue significativa para los países analizados. Este mismo razonamiento se aplica a las variables de comercio internacional, exportaciones de alto contenido tecnológico y flujos de salida de IED. Las excepciones son las modificaciones en las series de: i) comercio internacional para la intervención que corresponde al período de desarrollo hacia afuera en México; ii) exportaciones de alto contenido tecnológico en el período de desarrollo hacia afuera en Colombia, y iii) flujos de salida de IED en los tres períodos de intervención para Chile y en el período de desarrollo hacia afuera en Colombia y Venezuela.

Conclusiones
Los autores señalan que, en relación con el grupo de países seleccionados, los resultados indican que las intervenciones analizadas no modificaron significativamente el comportamiento de las series examinadas, a excepción de la serie de crecimiento económico. Para las demás variables, las intervenciones fueron bastante puntuales y no se verificó ningún patrón de comportamiento en función de los períodos de intervención analizados.

Según los autores, el desafío sigue siendo la necesidad de hacer más hincapié en la creación de nuevas competencias y la reducción de los obstáculos a la actividad económica, como la infraestructura precaria y la regulación inflexible. Entre los desafíos, cabe mencionar también la necesidad de dinamizar la formación bruta de capital fijo, que suele estar asociada a la productividad finalizan los investigadores.