Lineamientos y propuestas para un plan de autosuficiencia sanitaria para América Latina y el Caribe (ALC)

México en su calidad de presidente pro tempore del CELAC solicitó a la CEPAL que elaborara un plan de autosuficiencia sanitaria para la región que permitiera no solamente diagnosticar la situación y debatir sobre ella sino también avanzar en líneas de acción para fortalecer las capacidades productivas y de distribución de vacunas y medicamentos entre sus países miembros. Aquí sus principales lineamientos y propuestas. El documento se terminó en septiembre de 2021.

El estudio tiene dos capítulos. En el primero se analiza el complejo de la salud en ALC: capacidades y limitaciones. En el análisis de la oferta se han considerado todos los eslabones de la industria, es decir, desde la investigación y el desarrollo hasta la producción y distribución de vacunas y medicamentos. En el caso de la demanda, se presta especial atención al sistema de salud pública y de atención primaria, así como a la función que cumple en el acceso a vacunas y medicamentos y su distribución eficiente. El segundo capítulo describe los diversos componentes del plan de autosuficiencia sanitaria para la región. Es una propuesta relevante para la región y el Perú.

Importancia
La pandemia del Covid-19 ha evidenciado las vulnerabilidades y los desafíos que los países de ALC enfrentaron en las esferas sanitaria, económica, social y productiva. La región ha sido una de las más golpeadas por la pandemia. Pese a representar el 8.4% de la población mundial, hacia fines de agosto de 2021 registraba el 20.1% de los contagios y el 32% de las muertes. Por ello, debe reevaluar sus estrategias y políticas públicas y reasignar prioridades con relación a sus capacidades productivas, tecnológicas y sanitarias.

El espíritu del plan de autosuficiencia sanitaria y sus iniciativas son de alcance regional, y se proponen líneas de acción para su implementación regional o subregional. Si bien un plan de esta naturaleza requiere el fortalecimiento de las capacidades dentro de cada país, su foco no se sitúa en las propuestas de alcance nacional, sino en la cooperación y la integración regional.

Consideraciones estratégicas
El primer elemento a considerar es que se trata de una industria intensiva en investigación científica y desarrollo experimental. Por una parte, los avances en las ciencias médicas, las ciencias químicas y, más recientemente, la biotecnología y la genómica han permitido el surgimiento de nuevos tratamientos, medicamentos y dispositivos. Por la otra, los requerimientos de producciones masivas y de una seguridad sanitaria de los productos cada vez mayor han exigido a las empresas el desarrollo permanente de nuevos procesos productivos.

El segundo elemento se relaciona con el papel central que juegan los derechos de propiedad intelectual, dada la importancia de la investigación científica y tecnológica en esta industria y la necesidad de que las inversiones sean rentables. Por sí solos, estos dos elementos permiten configurar dos segmentos de la industria con diferentes formas de competir: segmento de los productos protegidos por patentes vigentes, y el segmento de los denominados productos “genéricos” (de origen químico) o “biosimilares” (de origen biológico).

Regulación y economías
Un tercer elemento destacado es que la industria de productos médicos es una de las más reguladas en el mundo, ya que está en juego la salud y la vida de las personas que consumen estos productos. Esta industria opera bajo exigentes regulaciones de seguridad, calidad y eficacia. La regulación sanitaria es un elemento transversal a todos los procesos que integran la cadena de suministro de las vacunas y los medicamentos, desde el fabricante y el distribuidor hasta el punto de venta o el uso.

Por otra parte, las industrias manufactureras de la salud por lo general se relacionan con altas economías de escala. Es necesario poner en marcha iniciativas para generar mercados atractivos, tanto en volumen como en estabilidad. Dado el tamaño de gran parte de los países de ALC, la cooperación regional para integrar mercados, y con ello incrementar las posibilidades de que los productores alcancen altas economías de escala, la promoción de esfuerzos de innovación conjuntos y la transferencia de buenas prácticas en materia de política son tres elementos cruciales para impulsar la sofisticación y el crecimiento de la industria de la salud en la región.

Alcances del Plan
Se definen iniciativas de corto y de mediano a largo plazo. El objetivo final de autosuficiencia sanitaria para la región exige esfuerzos que demandan una considerable inversión en recursos con una orientación de mediano y largo plazo, especialmente para generar capacidades en sectores o áreas muy débiles o a veces inexistentes.

Asimismo, la región también tiene urgencias inmediatas o de muy corto plazo, como el acceso internacional a vacunas contra el covid-19 para inocular a la población. En la propuesta del plan se consideran ambos tipos de líneas de acción.

Objetivos
En una perspectiva de mediano y largo plazo, el plan tiene como fin último el desarrollo, la expansión y el fortalecimiento competitivo de las capacidades de investigación, desarrollo y producción de vacunas y medicamentos a nivel regional. Para ello, se definen tres objetivos específicos: i) Asegurar un mercado estable de gran escala, que dé señales claras y seguridad a las empresas para invertir; ii) Incentivar y facilitar la investigación y el desarrollo de proyectos innovadores; iii) Apoyar la producción local y la integración en cadenas regionales de producción.

Además, en una perspectiva de urgencia ante la pandemia, a la frágil situación de acceso internacional a las vacunas y el lento avance de los procesos de inoculación en la mayoría de los países se agrega el objetivo de acelerar los procesos de vacunación, para lo cual se definen dos objetivos específicos: i) Mejorar el acceso internacional a las vacunas; ii) Facilitar los procesos internos de inoculación. En este contexto, en el cuadro 1 se definen las siete líneas de acción para alcanzar los objetivos señalados.

Cuadro 1. Líneas de acción del Plan de autosuficiencia sanitaria regional
Fuente: elaboración con base a CEPAL y CELAC (2021).

Compra conjunta
El objetivo principal de esta línea de acción es mejorar la posición negociadora de los países de la CELAC frente a los laboratorios internacionales y otros mecanismos proveedores de vacunas y medicamentos esenciales contra el covid-19 para acceder a la brevedad a un mayor número de productos mediante el fortalecimiento de los mecanismos de compra conjunta internacional.

Esta línea de acción busca resolver un problema urgente en el muy corto plazo, aunque podría generar beneficios frente a futuras emergencias sanitarias.

Compras públicas
El objetivo central de esta línea es mejorar, nivelar y coordinar los sistemas de compras públicas nacionales de forma que faciliten la creación de demanda para un mercado amplio y estable de medicamentos a nivel regional. El proyecto apunta a aprovechar el poder adquisitivo público como instrumento de política industrial que también podría usarse para: facilitar el intercambio comercial intrarregional, potenciar el desarrollo de proveedores regionales y mejorar la negociación en bloque para el acceso a insumos y la transferencia tecnológica.

La compra conjunta permitiría acceder a mejores precios por medio de una mejora en los términos de negociación debido a un mayor volumen, y con esto satisfacer las necesidades del sistema de salud. También es posible utilizar ese poder de compra del Estado como un instrumento de política industrial.

Creación de consorcios
Esta línea de acción impulsa la asociatividad a escala regional entre instituciones de investigación nacionales. La colaboración a nivel nacional, regional e internacional entre instituciones públicas y privadas. La coordinación entre organismos del Estado, como ministerios de salud, economía, industria, ciencia y tecnología, relaciones exteriores y planificación, entre otros.

Mediante la creación de consorcios y el fomento a la inversión en ciencia y tecnología se fortalecerían las capacidades manufactureras y de capital humano de la región, lo que facilitaría la inversión en proyectos de investigación y desarrollo, y el vínculo entre las inversiones del sector público y privado y compromisos duraderos que permitan catalizar la cooperación y la integración regionales.

La creación de un consorcio regional tendría como objetivos: i) diversificar o consolidar las plataformas tecnológicas existentes para la producción de vacunas; ii) coordinar a nivel regional procesos de transferencia tecnológica; iii) apoyar esfuerzos de los socios en el descubrimiento, producción y distribución de vacunas, y iv) aumentar la participación regional en instancias de investigación y desarrollo tanto en países de la región como de fuera de ella.

Ensayos clínicos
El objetivo de esta línea de acción es crear una red de ensayos clínicos de vacunas contra el covid-19 en ALC para generar eficiencia, escala y coherencia en la evaluación de vacunas, fomentando la destreza científica de la región. Una plataforma de ensayos clínicos mejorará la coordinación entre los grupos de investigación regionales que trabajan en las vacunas y los tratamientos contra la pandemia y permitirá que la región participe como codesarrollador de nuevos productos aprovechando sus fortalezas de investigación clínica.

La red, que emplearía la infraestructura y experiencia existente de la región, servirá como punto de partida para desarrollar plataformas que abarquen todas las etapas de la investigación clínica y de otras enfermedades que afectan a la región.

Flexibilidad normativa
Esta línea de acción impulsa la creación de capacidades para actualizar la legislación relevante y aprovechar las flexibilidades para mejorar el acceso y la asequibilidad de vacunas, medicamentos y equipos médicos.

Las actividades de esta línea de acción apoyarán la capacitación y el intercambio de conocimientos y experiencias para abordar la pandemia y futuras emergencias sanitarias. También se crearán espacios en que los países de la región puedan desarrollar posiciones comunes en los debates en curso en la OMC para una exención de los derechos de propiedad intelectual en el contexto de la pandemia.

Convergencia regulatoria
El objetivo de esta línea es avanzar hacia la convergencia regulatoria y el reconocimiento de registros sanitarios entre entidades reguladoras, para de esa forma mejorar, crear o complementar las capacidades nacionales y así facilitar la producción local, el intercambio comercial y la autosuficiencia productiva regional.

En este sentido, las entidades regulatorias son un actor clave en la política de competencia y la política industrial. En particular, se busca optimizar la autorización o el registro de medicamentos de manera de contar con una red de países en la que, en condiciones ideales, el registro de un medicamento se realice en un país y, mediante un procedimiento expedito, ese registro sea reconocido en el resto de los países de la red.

Fortalecer salud primaria
Fortalecer los sistemas de atención primaria de salud de forma integral, con foco en los siguientes aspectos: i) el reforzamiento de los planes nacionales de vacunación y la logística para implementarlos; ii) el manejo y distribución de las vacunas; iii) el seguimiento y monitoreo de los planes de vacunación y de la seguridad y efectividad; iv) el fortalecimiento de los registros y los sistemas de información para manejar la movilidad y la trazabilidad de las personas y la evaluación y mejoramiento de los programas de comunicación e información a la ciudadanía.