Análisis prospectivo para la actual coyuntura de América Latina frente al covid-19

La Red de Planificación para el Desarrollo de América Latina y el Caribe (ALC) acaba de publicar el primer número de la serie Apuntes en agosto 2021. Las instituciones que editan este documento son el ILPES-CEPAL y la Cooperación Española (AECID). Esta publicación aprovecha los resultados del Foro de Discusión sobre el Rol de la Prospectiva frente al Covid-19 y la etapa de pospandemia; y de la reunión de expertos llevada a cabo después del Foro.

La publicación forma parte del componente de fortalecimiento de capacidades para abordar los desafíos de la planificación y la gestión pública en la implantación de la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible. En el Foro realizado en 2020 participaron 80 expertos de 13 países de la región. En el documento se sistematiza la información generada en ambas actividades. Se sintetizan las reflexiones que surgieron en torno a las preguntas planteadas y luego se presentan recomendaciones y desafíos de la implementación de la prospectiva en la formulación de políticas públicas.

Ojalá que con el cambio de gabinete en el Perú se otorgue el lugar que corresponde al planeamiento estratégico y al análisis prospectivo para mirar más allá del corto plazo. Las urgencias de presente y los inmensos retos del futuro así lo exigen.

Contexto
La pandemia del covid-19 no solo ha agravado las desigualdades, sino que pone en riesgo los Objetivos de Desarrollo sostenible de mediano y largo plazo. ALC fue la región más golpeada por esta crisis con una caída del PBI regional cercana al 8% como resultado de las medidas nacionales, caída de las exportaciones y el colapso de diversas actividades económicas como el turismo.

En este contexto, la CEPAL ha propuesto una recuperación transformadora que tiene a la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible como horizonte. Esta propuesta sostiene que para dar respuesta a la crisis se deben combinar medidas de corto y largo plazo, de modo de superar la emergencia al mismo tiempo que se corrigen problemas estructurales que enfrentan los países de la región.

Ausencia visión estratégica
La vulnerabilidad del sistema económico y la debilidad de las políticas públicas se han traducido en acciones desarticuladas y tardías, así como en decisiones que se han tomado sin contar con planes estratégicos sólidos y en ausencia de visiones de largo plazo. Si bien la pandemia aún continúa, es posible reconocer ciertas lecciones importantes de considerar para la construcción de otro futuro.

La prospectiva puede cumplir un papel para atenuar los efectos regresivos, anticipar los cambios multidimensionales en un entorno incierto, impulsar las decisiones estratégicas y, al mismo tiempo, generar un aprendizaje colectivo, promoviendo el desarrollo y la visión de valores y capacidades de respuesta. La prospectiva, en consecuencia, permite tanto observar los cambios como responder institucionalmente a ellos, de manera proactiva.

Los efectos del covid-19 en las dimensiones económica, social y ambiental son de tal magnitud que obligan a replantearse la planificación (planeamiento estratégico) y la prospectiva para mejorar la capacidad de respuesta de los Estados. En el documento se presenta una reflexión sobre cómo puede incorporarse la prospectiva a la gestión pública para contribuir a los procesos de anticipación y preparación que podrían mejorar dicha capacidad de respuesta.

Resultados encuesta
El Foro se organizó en torno a tres preguntas orientadoras. Los miembros de la Red compartieron sus opiniones y comentarios por escrito o mediante videos, y respondieron además una encuesta referente a esas mismas preguntas. La encuesta se diseñó con un formato mixto en que las preguntas incluyeron respuestas predefinidas y otras abiertas. El objetivo fue complementar el análisis, recogiendo la opinión de los miembros de la Red.

Alertas prospectivas
Es necesario destacar que, de acuerdo con las opiniones recogidas en la encuesta, algunos países desconocían las alertas prospectivas sobre la ocurrencia de una pandemia y por ello no tomaron acciones, mientras que otros estaban en conocimiento de las investigaciones y los estudios sobre el tema y, sin embargo, los ignoraron.

En el segundo caso se podría pensar que esta falta de acción se debió a un desconocimiento de la utilidad de la prospectiva o a la existencia de sesgos cognitivos y culturales que llevan a los Gobiernos a actuar en función de la resolución de problemas urgentes con una mirada de corto plazo.

En cuanto a la interrogante ¿por qué no fueron consideradas las alertas prospectivas sobre la pandemia? 41% señaló que los gobiernos no tienen en cuenta las alertas prospectivas; el 21% sesgos que solo llevan a pensar dentro de la zona de confort y del corto plazo; para el 14% los especialistas en prospectiva no presentan las alertas en forma clara, oportuna y eficaz; y un 12% por desconocimiento de la existencia de estudios prospectivos. La diferencia de explica por sobrecarga de información que complejiza su procesamiento y la toma de decisiones; y la desconfianza en quienes elaboraron las alertas prospectivas.

Responsabilidad por omisión
La segunda interrogante fue la relativa a ¿de quién es la responsabilidad de que no se hayan considerado las alertas prospectivas? Para el 32% corresponde a los políticos; el 22% por problemas en los liderazgos; 19% por problemas de gestión; y el 15% por problemas en la planificación.

El 7% y 3% señalaron como responsables a la cultura y a la ciudadanía respectivamente.

Institucionalización prospectiva
Ante la interrogante ¿cómo institucionalizar la función prospectiva en los países de la región? la mayor cantidad de respuestas se enfocó en los aspectos normativos e institucionales. En concreto el 32% creando una ley que incluya la función prospectiva y la visión de largo plazo en la planificación del país, el 18% creando una unidad funcional política formal en cada país (ministerio, secretaría, dirección u otra); y 16% que la prospectiva se incluya en los planes de formación académica y profesional en general.

Otras respuestas se refieren al impulso de actividades académicas y de investigación en materia de prospectiva; que la función prospectiva sea considerada como una etapa en los procesos presupuestales; en la gestión de riesgos, a través de sistemas de alerta temprana; y demostrando los costos que tendría ignorar o no considerar las alertas prospectivas.

Recomendaciones y desafíos
La Prospectiva para el Desarrollo tiene dos dimensiones básicas: por un lado, una dimensión ética que se relaciona con la construcción colectiva del futuro, basada en los conocimientos, deseos y aspiraciones de los propios actores; y por otro lado una dimensión sistémica, ya que se trata de un ejercicio que plantea un proyecto del futuro que se basa en la anticipación, participación y es resultado de un análisis integral.

ALC requiere de innovaciones para salir del estancamiento, adopción de nuevos modelos mentales, y prácticas organizativas que fortalezcan las instituciones. Es urgente avanzar en el desarrollo de capacidades de pensamiento estratégico y análisis prospectivo que permitan observar los cambios, pero también propiciar respuestas internacionales activas y oportunas. Se trata de redescubrir la planificación (o planeamiento estratégico) para mejorar la anticipación y logros, y que la gestión sea sistémica, integral y coordinada señala ILPES-AECID.

Prospectiva y planificación
La incorporación de la función prospectiva en la planificación y en particular en los procesos de planificación estratégica debe ser valorada por los responsables de la toma de decisiones pues permite legitimar el proceso, generar nuevas ideas, establecer objetivos claros, apoyar la definición de políticas y validar la toma de decisiones racional.

La prospectiva y la planificación estratégica se conforman como disciplinas que se complementan constantemente, aportando visiones diferentes que se integran. En el cuadro 1 se muestran como se abordan los cuatros desafíos de estas disciplinas. Por ejemplo, en la planificación la perspectiva va del presente al futuro, mientras que en la prospectiva va del futuro al presente. Por otra parte, mientras la planificación está más orientada a la implantación para ejecutar estrategias y la solución de conflictos; en el análisis prospectivo sirve para construir el futuro.

Asimismo, la planificación va generalmente de lo nacional a lo local; mientras que la prospectiva es bidireccional. Por otra parte, se establece que lo recomendable es que la planificación y la prospectiva interactúen de forma permanente y continua a lo largo del tiempo, pasando de ejercicios prospectivos específicos a la conformación de sistemas prospectivos. Esto consistiría en una observación permanente de la realidad que permita tomar decisiones.

Cuadro 1. Desafíos de la planificación (planeamiento) estratégica y de la prospectiva
Fuente: ILPES-AECID (2021).

Implantar políticas públicas
Para que la prospectiva esté al servicio de la gestión pública, debe considerarse en todas las etapas del ciclo de las políticas públicas y no como ocurre en la institucionalidad actual, en que generalmente recibe una menor atención de las autoridades y los gestores públicos. Los expertos coinciden en que la implementación es un proceso complejo, en el que influyen múltiples factores. Si bien la etapa de diseño tradicionalmente concentra la atención y el esfuerzo, sin el análisis del proceso de implementación la retroalimentación al diseño se pierde, y con ello se dificultan las posibilidades de mejora.

Con la entrada de la nueva gestión pública, que significó introducir mayor control e incentivos a la gestión, también se dio impulso a herramientas asociadas a la planificación, como la estrategia y la prospectiva, que se constituyen como ejes de apoyo en el cambio de paradigma en la gestión del Estado y la búsqueda de la calidad en la política pública.

ILPES y AECID destacan que la prospectiva no debe considerarse un fin en si mismo, sino un medio para lograr un fin y, por tanto, como un medio, debe responder a los objetivos que se le asignan. Por ello, la implementación de los lineamientos que surgen de ejercicios prospectivos se puede analizar bajo el mismo lente de teorías con las que se investiga la implementación de las políticas públicas.

Integrar prospectiva a gestión
La prospectiva puede alimentar el proceso de planificación y el diseño de estrategias de una institución en diferentes momentos, aportando información para la formulación de diferentes instrumentos de planificación: visión; misión; análisis estratégico; objetivos estratégicos; programas, planes y proyectos; seguimiento y gestión de riesgos.

La prospectiva mediante el análisis de tendencias y la construcción de escenarios puede contribuir a la definición de la visión, incorporando variables que deben ser preocupación de la institución. Por otra parte, en el análisis estratégico al utilizar herramientas como el análisis Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas la prospectiva puede aportar mediante el análisis de tendencias, así como también mediante construcción colectiva fortaleciendo la definición de objetivos estratégicos, facilitando un análisis más integral y sistémico.

En los programas, planes y proyectos la prospectiva puede orientar la formulación o revisión de programas dentro de una organización. Las instituciones pueden realizar ejercicios prospectivos para un programa en particular, que consideren distintos escenarios futuros y sus posibles impactos.

Conclusión
La pandemia del covid-19 no solo demostró la fragilidad de las instituciones y las capacidades gubernamentales, sino que también evidenció, sobre todo, que se está en un momento en que no es posible gestionar con miras al futuro sin considerar escenarios de anticipación y previsión. Reducir la incertidumbre a través del conocimiento de escenarios alternativos de futuro permite acotar la complejidad del desarrollo finaliza ILPES-AECID.