Planeamiento estratégico y gobierno en tiempos del bicentenario

La juramentación del nuevo presidente de la República se produjo sin contratiempos. Pedro Castillo optó por un discurso, ante el Congreso de la República, que estableció las principales líneas de gobierno evitando confrontaciones y a la par conciliador. Nada que ver con violentar el régimen democrático o de las posturas extremistas que magnificaron tanto la oposición como los grupos de poder económico y mediático en la segunda vuelta electoral.

Para tranquilidad de muchos se marcó el alejamiento con los elementos más controversiales del plan de gobierno de Perú Libre depositado en el Jurado Nacional de Elecciones. Es evidente su énfasis por los marginados y más pobres del país; de llevar a cabo los cambios que se requieren con responsabilidad. Con este discurso se debería desechar en definitiva el fantasma del comunismo y tranquilizar a los mercados. Ojalá que la oposición y los sectores conservadores del país no lo interpreten como una señal de debilidad, persistan en capturarlo e insistan en su agenda de más de lo mismo de siempre.

Contenido general
Luego de una breve introducción histórica, que seguramente no gustó a muchos, se presentaron uno a uno los principales temas y sectores. En primer lugar, enfrentar la pandemia del covid-19, la reactivación económica y la generación de empleo e ingresos para la población. Luego los elementos por sector administrativo y temas de campaña: salud, educación, vivienda, agricultura y alimentación, transporte, cultura, ambiente, entre otros. En cuanto a la minería se anotó que se debe producir más con mayor valor agregado. Al final se reiteró en la importancia de constituir una asamblea constituyente dentro del marco establecido por la actual Constitución Política.

Hubo muchas generalidades, pero efectivamente no era el momento para abrir muchos frentes de discusión. Nos gustó la idea del Ministerio de las Culturas; la prioridad del Ministerio de Transporte en los caminos rurales; en mejorar los TLCs en el caso del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo. En el mayor rol para el Banco de la Nación, Agrobanco y Petroperú. En trabajar con el Congreso en un sistema de salud y pensiones universales, entre otros elementos.

Palabras ausentes
Faltó esa visión integradora y de priorización que proporciona el planeamiento estratégico y el análisis prospectivo. Tan importante como el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación es partir en dos al MEF para diferenciar las funciones de planeamiento estratégico y economía, de las de hacienda. No se mencionó la importancia de la diversificación productiva y exportadora; ni se anotaron algunos de los problemas estructurales de la economía peruana. Se omitió la necesidad de una reforma de la estructura del Poder Ejecutivo; tampoco se mencionó la problemática de la descentralización circunscribiéndose a una nueva ley de ordenamiento territorial a cargo del Ministerio del Ambiente.

No se hizo mención alguna a la necesidad de intensificar el uso del gas natural; de realizar una mejora regulatoria en general salvo en el caso de la energía y las medicinas. Ni una palabra sobre nuevas reglas para la inversión extranjera y nacional salvo que los proyectos que no tienen responsabilidad social no van. Se soslayó la importancia de mejorar el marco normativo de las asociaciones público- privadas. Tampoco la necesidad urgente de una reingeniería del sistema tributario, más allá de combatir la evasión y elusión tributaria. Las propuestas concretas fueron muy limitadas.

Se mencionaron algunos retos internacionales como el cambio climático, pero faltaron muchos más. Las propuestas para el Perú no se enmarcaron en una visión de lo que ocurre y de discute en el mundo, como lo hemos comentado en otras columnas anteriores. Hasta en el Foro Económico Mundial se habla de la necesidad de un Gran reinicio enfocando la atención en construir sociedades más igualitarias y en la transición ecológica. En nuestra región, la CEPAL de Naciones Unidas plantea la urgente necesidad de una recuperación o reactivación transformadora.

Planeamiento y gobierno
Nos interesa destacar la importancia y vinculación entre planeamiento estratégico y la acción de gobierno. Para tal efecto vamos a retomar el contenido de un artículo que sobre el tema desarrolló Carlos Matus, ex funcionario de ILPES-CEPAL, para la Revista de la CEPAL 31 en 1987. En ese entonces se hablaba de planificación, aunque ahora utilizaremos el término de planeamiento estratégico.

Matus señala que el planeamiento estratégico es útil sólo en la medida que se transforma en un cálculo que precede y preside la acción del gobierno de tal modo que en la labor cotidiana llega a ser un proceso práctico. Sin embargo, el autor sostiene que los procesos de gobierno en los países latinoamericanos muestran en general una brecha considerable entre los planes y el proceso real de elaboración y toma de decisiones que orienta la acción de los gobernantes.

A su juicio, esta ineficacia del planeamiento estratégico estimula un estilo de gobierno imprevisor que suele reaccionar de manera tardía y espasmódica ante los problemas. Se destaca la necesidad de aumentar la capacidad de gobernar mediante una formación adecuada de sus funcionarios y la adopción de técnicas de planeamiento y gobierno coherentes con la complejidad de los actuales sistemas sociales.

Situación peruana
Hay algunas naciones que no requieren del planeamiento estratégico nacional y de su respectiva institucionalización; sin embargo, es imprescindible para la mayoría y en particular para el Perú. Es la primera política pública que proporciona el rumbo; siendo un elemento central para todo tipo de organizaciones nacionales e internacionales, públicas o privadas, con o sin fines de lucro. Es el ámbito especializado responsable de coadyuvar a construir la visión de país, analizar y establecer escenarios, definir estrategias y proponer el gran marco integrador para todas las otras políticas. Debe abordar las políticas de corto plazo con una mirada de mediano y largo plazos.

A pesar de algunos intentos de fortalecimiento su organismo rector, el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), sigue siendo una institución minúscula, marginada y arrinconada dentro del sector público. La lista de retos del sistema de planeamiento es extensa. No participa en la discusión y formulación de políticas generales ni económicas. El sistema de planeamiento estratégico no es aceptado por el BCRP y el MEF ni por los grupos de poder económico y mediático.

No solo está aislado en el gobierno, sino de la ciudadanía que no puede apreciar su utilidad; sobre todo porque no utiliza un lenguaje cercano a esta. Hay que reconocer que muchas veces llegó tarde, siendo útil solo para registrar y ordenar políticas decididas con anterioridad, y no para formularlas ni articularlas desde el principio. Su función de establecer prioridades e integrar de manera efectiva tanto políticas e inversiones han sido muy limitada. Hay también que reconocer un desempeño, que en general, no estuvo a la altura de las circunstancias (Alarco, 2021).

Perfeccionar procesos
Matus (1987) plantea diez tesis para mejorar la vinculación entre planeamiento estratégico y gobierno en América Latina. En primer lugar, hay que mejorar los métodos de planeamiento que son primitivos, rígidos e impotentes para servir a una dirección política que gobierna un sistema complejo, dinámico, creativo, resistente y plagado de elementos de incertidumbre.

No distingue la existencia de agentes sociales; no reconoce la existencia de oponentes; supone que el sistema social es un sistema que sigue leyes y no es creador de leyes; identifica escasez de recursos con recursos económicos. Se aleja de los problemas reales para analizar la realidad con la categoría de sector; se aferra al concepto poco riguroso de diagnóstico para explicar la realidad del sistema en que opera.

Métodos de gobierno
En segundo lugar, los métodos de gobierno del Estado y de gobierno de los partidos políticos y las fuerzas sociales son igualmente primitivos e ineficaces. Gobernar no es administrar las cosas, es resolver problemas actuales o potenciales. Gobernar es cada vez un problema más complejo, gobernar en democracia lo es más aún.

Para gobernar no sólo se requiere arte, sino una dosis creciente de ciencias, pero de unas ciencias capaces de abordar los procesos creativos, donde conocer no siempre es sinónimo de encontrar leyes que rigen los procesos. No son principalmente las investigaciones sobre el ambiente ecológico las que nos permitirán su mejor manejo, sino las investigaciones sobre las ciencias y técnicas de gobierno de los sistemas sociales.

Evitar desenfocarnos
En tercer lugar, la cultura política, dominada por el inmediatismo y el pragmatismo vulgar vuelca su interés hacia los problemas intermedios del sistema político y abandona los problemas terminales del sistema social. Si la micropolítica domina sobre la gran política los problemas intermedios pasan a constituirse en los objetivos del gobierno mientras se acumulan y agravan los problemas terminales del sistema social.

En cuarto lugar, Matus plantea que tenemos que reformar nuestros sistemas de planeamiento. modernizar nuestras técnicas de gobierno y transformar nuestra cultura política, para lograr que los programas electorales se conviertan en planes de gobierno; para que los planes de gobierno se conviertan en acción de gobierno y para que la acción de gobierno incida en los problemas nacionales, es decir, sobre los problemas terminales del sistema social.

Planeamiento exitoso
En quinto lugar, la clave del éxito de un sistema de planeamiento estratégico radica en la articulación del planeamiento directivo con el operacional. Si el planeamiento directivo a nivel presidencial no tiene vigencia, no puede tener eficacia práctica el operacional al nivel de los ministerios y jefaturas de los organismos públicos. Donde no hay planeamiento directivo, reina la improvisación fundada soberbiamente en la llamada experiencia política que es simple experiencia en lidiar con problemas intermedios del sistema político e inexperiencia para tratar con los problemas terminales del sistema social.

El planeamiento es un instrumento de gobierno y no un sistema de investigaciones y asesoría económica. Más aún, el planeamiento se confunde con el proceso de gobierno en la coyuntura de situación. Jamás habrá un verdadero y eficaz planeamiento, mientras las oficinas presidenciales y los consejos de ministros funcionen de la manera asistemática, poco selectiva, desorganizada y carente de apoyo técnico en que hoy desarrollan sus actividades.

Mejora continua
En sexto lugar. la primera tarea es elevar la capacidad de gobierno de los gobernantes, modernizar a los modernizadores y reformar a los reformadores. Y eso sólo pueden hacerlo ellos mismos, tomando conciencia de sus debilidades, valorizando las ciencias y técnicas de gobierno y abriendo paso a nuevas generaciones estimuladoras de los cambios.

La dirección de los gobiernos no sólo debe ser activa, creativa y expresiva de la voluntad de resolver los problemas, sino que, además, debe ser eficaz, organizada, informada y previsora de las necesidades sociales. En séptimo lugar, el planeamiento estratégico debe convertirse en planeamiento de la acción del gobierno. Sin embargo, el planeamiento no puede ser una camisa de fuerza que expresa sólo nuestra voluntad desentendiéndose de la voluntad de los otros agentes sociales, la voluntad de la naturaleza o del mundo internacional que nos condiciona; no puede ser sólo normativa, tiene que ser estratégica y situacional.

Cabeza y pies
Ni el plan ni el sistema presupuestario por programas pueden operar sustantivamente sin un sistema de gerencia por operaciones. Si este último falta, las operaciones del plan estratégico no tienen verdaderos agentes responsables y los programas del presupuesto constituyen una mera fachada que disimula la práctica tradicional de presupuestar por instituciones y organismos, sin precisar objetivos ni establecer criterios internos y externos de productividad y eficacia en la gestión pública.

Las prácticas de gobierno fallan por los pies y por la cabeza. Sin gerencia por objetivos, las operaciones del plan son letra muerta y los programas presupuestarios, apariencias formales. El planeamiento directivo es la cabeza del sistema y la gerencia por operaciones son los pies. El proceso de gobierno no puede ser eficaz si su cabeza es débil y si tiene los pies pesados anota Matus.