Financiamiento para el Desarrollo en la era de la pandemia del Covid-19 y después

Las finanzas públicas de todas las economías del mundo están al límite. La situación de América Latina y el Caribe (ALC) es similar tanto por el impacto de la suspensión de actividades productivas como por las respuestas en términos de mayor gasto público frente a la pandemia del covid-19. El Perú también comparte esta historia impulsada por una presión tributaria por debajo de los estándares de la región.

Las urgencias del corto plazo son enormes, pero es imprescindible diseñar e implantar un programa de inversión pública y privada para apuntalar el crecimiento económico. No se trata de reproducir el mismo patrón productivo, sino actuar en línea con una Reactivación Transformadora como planteó la Cepal (2020) o el de un Nuevo Reinicio del Foro Económico Mundial (2020). No solo hay que trabajar en una reingeniería tributaria que contribuya a los objetivos de mayor equidad y sostenibilidad; sino en las alternativas de financiamiento para el desarrollo en un horizonte de mediano y largo plazo.

El título de esta nota corresponde a un reciente documento elaborado hace dos semanas atrás por la Cepal (2021). Este tiene ocho secciones resaltando en primer lugar que la actual pandemia amplió la brecha de financiamiento de la región. En segundo lugar, que para cerrar la brecha de financiamiento interna y externa es necesario que las instituciones financieras internacionales aumenten la disponibilidad de liquidez. Se proponen cinco medidas concretas y se insiste en que la crisis actual debe aprovecharse para alcanzar un amplio consenso social y político para aplicar reformas ambiciosas que permitan construir un futuro sostenible y más igualitario para todos.

Antecedentes
La Cepal señala que los efectos de la pandemia y las políticas aplicadas han aumentado las necesidades de liquidez de los países de la región para afrontar la fase de emergencia. Al mismo tiempo, han llevado a que se eleve el nivel de endeudamiento y esto puede poner en peligro la recuperación y la capacidad de los países para construir un futuro mejor.

Las dificultades de ALC son reflejo de la situación histórica de los países de ingreso medio, cuya ubicación en el sistema de cooperación internacional se determina sobre la base del PBI per cápita. Los países de ingreso medio a menudo se caracterizan por presentar un elevado nivel de desigualdad y algunas de las vulnerabilidades que se observan en los países de ingreso bajo.

Por otra parte, son incapaces de crear las capacidades empresariales y sociales que les permiten ser objeto de un proceso de cambio estructural encaminado hacia la innovación y hacia una producción más intensiva en conocimiento, e impulsar la convergencia con las economías más avanzadas.

Retos
La agenda de financiamiento para el desarrollo plantea dos retos interrelacionados. A corto plazo, se debe favorecer la expansión del gasto público en salud y prestar atención especial a los grupos vulnerables, en particular a los segmentos de ingresos bajos y a las personas mayores. Además, también son necesarias para compensar los efectos perjudiciales que las políticas de contención tienen sobre la actividad económica, la estructura productiva y el empleo.

A mediano y largo plazo, a medida que la prioridad de las políticas pase a ser construir un futuro mejor, el programa de financiamiento para el desarrollo debe promover una orientación de política anticíclica con los objetivos de aumentar el empleo y mantener un crecimiento adecuado. En este contexto, según la Cepal, la ampliación de la inversión pública, los desembolsos destinados a la transformación productiva y la transición ecológica de la economía son fundamentales para impulsar la labor de recuperación.

Elevación de la Deuda
Cepal señala que en todos los países de la región la situación fiscal se ha deteriorado y el nivel de endeudamiento del gobierno general ha aumentado. Se espera que dicho endeudamiento se incremente del 68.9% al 79.3% del PBI entre 2019 y 2020.

ALC se convierte en la región más endeudada del mundo en desarrollo y la que tiene el mayor servicio de deuda externa total en relación con las exportaciones de bienes y servicios (57%). Los países emergentes y en desarrollo de Asia tendrían coeficientes de 62.9% y 52.5% respectivamente; los de Europa de la misma categoría del 39% y 51.4%; y Oriente Medio y Asia Central se ubicarían en 55.7% y 32%.

Brecha externa
Según el documento la brecha de financiamiento del sector público se agrava por la necesidad de apoyar la balanza de pagos, sobre todo en las economías más pequeñas de la región (Centroamérica y el Caribe), debido a las interrupciones de la cadena de suministro y a la disminución de las exportaciones, en particular del turismo.

De 2019 a 2020, el déficit en cuenta corriente de la balanza de pagos pasó del 1.4% al 4.5% del PBI en Centroamérica y del 4.8% al 17.2% del PBI en el Caribe. Además, en la región habrá una importante caída de la inversión extranjera directa que será de entre el 45% y el 55%.

Financiamiento FMI
A enero de 2021 el FMI había destinado US$ 66,500 millones a ALC, equivalente al 63% de lo que había destinado a 85 economías en desarrollo. Los principales instrumentos financieros del FMI son el Servicio de Crédito Rápido (SCR), el Instrumento de Financiamiento Rápido (IFR) (75% del total) y, en menor medida, la Línea de Crédito Flexible (LCF).

El SCR se ofrece con una tasa de interés del 0%, un período de gracia de 5.5 años y un vencimiento de 10 años. En el IFR se cobran tasas de interés inferiores a las del mercado y se ofrece un período de pago que va de 3.25 a 5 años. Por último, la LCF también se concede a un costo similar, y se puede renovar al cabo de uno o dos años. En el caso de los dos primeros instrumentos, los países pueden pedir prestado hasta el 100% de la cuota en el FMI. Los préstamos que se otorgan en el marco de la LCF no están limitados.

Principales medidas
En el cuadro 1 se listan las principales medidas para ampliar el financiamiento para el desarrollo. Estas se enfocan por el lado externo, sin mencionar las posibilidades internas como la profundización de los mercados de capitales locales. La primera política consiste en ampliar y redistribuir la liquidez desde los países desarrollados hacia los países en desarrollo por medio de derechos especiales de giro (DEG) en el FMI y el desarrollo de otros fondos multilaterales.

La segunda se centra en fortalecer la cooperación regional aumentando la capacidad de préstamo y respuesta de los bancos de desarrollo regionales, subregionales y nacionales, así como la de otras instituciones regionales. El acceso a un mayor financiamiento debe complementarse con una tercera medida destinada a reformar la arquitectura de la deuda internacional.

Cuadro 1. Medidas para ampliar y mejorar el financiamiento para el Desarrollo
Fuente: Cepal (2021)

La cuarta medida consiste en promover el mayor uso de diferentes instrumentos innovadores destinados a evitar el endeudamiento excesivo y a aumentar la capacidad para afrontar el pago y servicio de la deuda. La quinta medida consiste en entrelazar el mayor acceso a la liquidez y la reducción de la deuda con los objetivos de desarrollo a mediano y largo plazo.

Fondos Multilaterales
Además de ampliar y reasignar los DEG del FMI, una política complementaria son los fondos de liquidez. Un ejemplo es la propuesta de Fondo para Aliviar la Economía Covid-19 (FACE) que tendría como objetivo proporcionar financiamiento extraordinario a los países en desarrollo. También se prevé financiar la recuperación económica una vez superada la pandemia.

La propuesta es financiar este fondo con recursos de las economías desarrolladas y canalizarlos a través de los bancos multilaterales de desarrollo. El fondo constaría de US$ 516,000 millones que se destinarían a préstamos concesionales con un plazo de 50 años, un período de gracia de 5 años y una tasa de interés equivalente al 0% o a la tasa Libor actual (0.7%). Si los recursos del FACE se distribuyeran sobre la base del 3% del PBI, ALC podría recibir hasta US$ 60,000 millones.

Reforma institucional
Cepal plantea un mecanismo internacional de reestructuración de la deuda soberana para hacer frente a las obligaciones contraídas con los acreedores privados. Un ejemplo fueron las reestructuraciones que en 2020 tuvieron con acreedores privados la Argentina, Ecuador y Suriname. En ausencia de dicho mecanismo se generarían duras medidas de austeridad.

Otro mecanismo de reestructuración es la creación de una agencia multilateral de calificación crediticia que pueda servir de contrapeso al actual monopolio privado que hay en ese ámbito. Con esta se podría evitar los conflictos de interés ya que el mandato de las calificadoras privadas no es proporcionar información ni evaluar el riesgo crediticio en interés de los objetivos públicos, sino maximizar los beneficios y el valor de los inversionistas privados.

Instrumentos innovadores
La exposición constante a peligros naturales y a sus devastadores efectos en las economías del Caribe puede empeorar la situación financiera y llevar a un endeudamiento excesivo. Las cláusulas de excepción sobre los huracanes (por ejemplo, de Granada) pueden ser un ejemplo para imitar al permitir aplazar el pago del servicio de la deuda o brindar la posibilidad de acelerar las operaciones de reestructuración.

Otra opción son la emisión de bonos vinculados al ingreso nacional. Estos son un instrumento anticíclico en que el reembolso de la deuda se vincula con la capacidad de pago del país. Estos son una manera de extender los bonos vinculados al PBI a las economías en desarrollo, y en ellos se tiene en cuenta la importancia del sector externo, las exportaciones, las importaciones y los términos de intercambio, a la hora de determinar las fluctuaciones económicas de un país.

Los bonos vinculados al ingreso nacional pueden ofrecer menos riesgo y más credibilidad para los inversores, que los bonos vinculados al PBI, ya que incluyen más elementos exógenos que dificultan la manipulación de las cifras. Este instrumento reduce la carga de la deuda cuando la economía se encuentra en un período de lento crecimiento, situación que normalmente se acompaña de una reducción de los ingresos públicos. Los bonos vinculados al ingreso nacional proporcionan un mecanismo de seguro contra las crisis de liquidez fiscal en los malos tiempos, reducen la probabilidad de que se suspenda el pago de la deuda y de que se necesite reestructurarla.

Los instrumentos de deuda estatales contingentes para deuda soberana son otro instrumento que permite paralizar el pago o prorrogar el vencimiento cuando uno o varios indicadores particulares superan un umbral determinado. Su objetivo es permitir que el gobierno haga frente a la crisis de liquidez.

Esfuerzo fiscal
Para la Cepal no solo hay que procurar mayores recursos externos. El margen para aplicar políticas se puede aumentar si se eliminan la elusión y la evasión fiscales, y se hace caer el peso de la tributación en los impuestos directos, los que gravan la propiedad y el patrimonio. También se puede reorientar el gasto público hacia la creación de empleo y las actividades que son transformadoras y ambientalmente sostenibles.

Se deben priorizar la inversión pública, el ingreso básico, la protección social universal, el apoyo a las pequeñas y medianas empresas, la inclusión digital y el desarrollo de tecnologías verdes.