Enseñanzas para el Perú 2021 de los pactos sociales al servicio del bienestar en América Latina

Todos estamos deseosos que termine este año e inicie 2021. La pandemia del covid-19 nos recordó nuestra elevada vulnerabilidad. La esperanza está renaciendo cuando se observa que ya se están distribuyendo y aplicando los primeros lotes de algunas vacunas a nivel internacional. Desafortunadamente, subsisten muchas interrogantes sobre como será este proceso en el caso de nuestro país.

Este año de la pandemia conmocionó a todos; en particular a las familias de los fallecidos y a todos los infectados que todavía siguen haciendo frente a las secuelas del virus. En la esfera económica, no es necesario recordar los impactos que se produjeron como resultado del shock y de la imprescindible paralización de las actividades económicas. Hemos comentado anteriormente que es poco probable que se recuperen, en los próximos años, los niveles de empleo e ingresos que se tuvieron en 2019.

Para colmo de males, a la pandemia que mostró todas nuestras carencias y brechas estructurales y sanitarias, se sumó una grave crisis política que significó tres poderes ejecutivos diferentes en el mismo año. Efectivamente, en estas últimas semanas la tensión social ha disminuido parcialmente, aunque no al nivel de lo que debiera; sin embargo, todos los actores y elementos para otra crisis social y política siguen sobre la mesa.

Retomar el Pacto Social
A la complejidad de nuestro tejido social se suma no solo la incapacidad de nuestras instituciones para procesar pacíficamente los conflictos; sino una multiplicidad de intereses particulares que se expresan en el Congreso de la República. No están mal las perturbaciones en un país todavía adolescente, ya que pueden generar dinámicas sociales interesantes, correcciones y algunas nuevas políticas públicas: Sin embargo, estas no pueden ser permanentes ni de la magnitud de lo observado en los últimos meses.

El país requiere para avanzar un mayor estabilidad social, económica y política; más aún en tiempos del bicentenario y ad-portas de un proceso electoral. Los niveles de tensión actuales son insostenibles. Al respecto, hay que insistir en un llamamiento a la paz social con el apoyo de las Iglesias y plantear como agenda la necesidad de discutir las bases de un nuevo acuerdo social, llámese o no una nueva Constitución Política (CP).

Hay que superar la discusión menuda por la de los grandes temas pensando en 20 o 30 años hacia adelante. Lo urgente es el nuevo pacto social; mientras que su medio puede ser la discusión de la CP.

Avanzar iniciativa
El Presidente Sagasti debe retomar la propuesta para facilitar la discusión de la mejora o modificación de la actual CP, quedando claro que su concreción correspondería al próximo Poder Ejecutivo y Congreso de la República. Los diferentes movimientos y partidos políticos deberían demostrar cuanto de contenidos relevantes, puro ruido o demagogia son capaces de aportar a la iniciativa. Este proceso sería una prueba de fuego para todos frente a la ciudadanía.

Como se ha comentado anteriormente, lo mejor y más práctico para dar vida a esta iniciativa puede ser una combinación que otorgue el liderazgo a un grupo de ad-hoc del más alto nivel con base en el Acuerdo Nacional (ampliado) y a un grupo de expertos tal como se llevó a cabo durante el gobierno del Paniagua. Hay que definir claramente como se daría la interacción entre la Sociedad, Fuerzas políticas, expertos y la Comisión ad-hoc.

De ninguna forma se debe partir de cero ya que hay muchos elementos por aprovechar. La discusión sobre constituir o no una Asamblea Constituyente a partir del 28 de julio, ya estaría a nuestro juicio superada.

Aportaciones de la CEPAL
La División de Desarrollo Social de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) acaba de publicar un documento sobre los pactos sociales al servicio del bienestar en América Latina y el Caribe (ALyC). El subtítulo también es sugestivo al interrogarse sobre que son y que papel tienen en tiempos de crisis. Su pertinencia para el Perú es obvia.

El documento tiene cuatro secciones. En la primera se aborda el contenido de los pactos, donde destaca obviamente la problemática redistributiva (principalmente derechos sociales). La segunda parte la definición y tipos de pactos. La tercera analiza los casos de los pactos sociales de Suecia, Costa Rica, Colombia, Guatemala y Chile cerrando con una interpretación y balance de los casos. La última parte corresponde a las recomendaciones de los expertos Martínez y Sanchez-Ancochea que elaboraron el estudio.

Importancia del Pacto
Según la CEPAL la región está a las puertas de retroceder una década o más en términos de desarrollo humano, pobreza y desigualdad. A la vez, entre distintos actores existe la esperanza de que a este momento de crisis le suceda uno de reconstrucción que abra una oportunidad única para resolver algunas de las fallas históricas de la región.

Este organismo internacional es parte del conjunto de voces que han planteado la necesidad de contar con Estados de bienestar robustos y capaces de hacer frente a los retos actuales, de distribuir oportunidades y de reducir la enorme desigualdad en la región. Ello requiere de niveles de inversión mucho más altos que los actuales en escenarios fiscales que ya antes de la pandemia eran restrictivos.

Es precisamente para hacer frente a este desencuentro entre una crisis social de enormes proporciones (y una severa crisis política en el Perú), unos recursos estatales insuficientes, y para aprovechar la ventana de oportunidad creada por la pandemia se plantea la necesidad de construir pactos sociales. Estos pactos operarían en primer lugar como diques de contención a la mayor crisis de los últimos 120 años y posteriormente como facilitadores de cambios de largo plazo.

Asunto complejo
Obviamente no es fácil lograr pactos significativos en ALyC. Los mismos factores que dan cuenta de la alta concentración de los recursos en la región son los que dificultan acuerdos que permitan redistribuirlos. Señala la CEPAL que cambiar las reglas del juego es siempre complejo y en este escenario de crisis sanitaria, económica, social y política lo es aún más.

Hay que poner mucha atención tanto a los actores implicados y sus agendas, como al encuadre y la definición del problema al que se les convoca para hacerse parte de las soluciones. El debate y las respuestas serán distintas si la crisis que atraviesa la región se define principalmente como fiscal, que si se la define como un cataclismo social o como una crisis de ciudadanía. Además, es importante entender que pactos sociales profundos no se logran de la noche a la mañana, sino después de una iteración de acuerdos, debates y procesos históricos llenos de avances y retrocesos.

Definición y tipos
El acuerdo o Pacto Social se entiende como aquel generado entre actores colectivos sociales y/o políticos en un momento concreto sobre materias políticas o distributivas en disputa. Estos acuerdos incluyen un abanico de procesos como el voto legislativo o el diálogo social tripartito entre sindicatos, empresarios y gobierno. Incluso cuando no son efectivos en el largo plazo, casi siempre contribuyen a cambios (aunque sean menores) en las políticas públicas o en el entendimiento entre actores.

Los autores distinguen entre los acuerdos de corto plazo y los de largo plazo; y entre los primeros los de carácter transformador y los defensivos. Con esta última distinción se busca reflejar que hay acuerdos políticos y/o redistributivos que pretenden transformar las reglas de juego y producir una ampliación significativa de beneficios a poblaciones con menor poder relativo. En cambio, existen otros acuerdos que más bien son utilizados para introducir reformas políticamente costosas protegiendo algunos de los derechos sociales y laborales establecidos previamente.

Interpretación de los casos
Son varios lo elementos detectados por los autores con relación a los casos analizados. En primer lugar, los acuerdos tienen lugar en el marco de crisis sociales, económicas y políticas de gran envergadura. Un segundo factor catalizador importante es la incapacidad de la propia arquitectura de política social anterior de procesar el descontento social.

En segundo lugar, casi siempre ha sido el Poder Ejecutivo el que convoca a los participantes y genera el espacio para el debate, principalmente debido al reconocimiento de su propia debilidad. En tercer lugar, el papel de la élite económica es fundamental para determinar el resultado de los acuerdos. Si la élite económica está unificada en oposición a los acuerdos será muy difícil que estos generen resultados positivos y menos aún que den lugar a pactos de largo plazo. En cuarto lugar, los movimientos sociales, y de forma más general la presión social, jugaron un papel importante en todos los acuerdos que se han considerado, particularmente en su primera fase.

En quinto lugar, los acuerdos no dependen solo de la correlación de fuerzas entre los actores sino también del encuadre y narrativas que se dan al debate político. Por último, si bien los acuerdos pueden ser muy útiles para crear un clima de diálogo y participación y en algunas ocasiones han contribuido a cambios significativos, su objetivo último debería ser la consecución de pactos de largo plazo respecto a políticas fundamentales. Aquí es importante evitar temas irrelevantes, realizar un diseño inteligente de la política pública, evitar vetos significativos, lograr continuidad de los actores y construir una arquitectura institucional que los hagan viables.

Conclusiones y recomendaciones
En primera instancia para evitar el voluntarismo en las recomendaciones es muy importante considerar el poder económico y político de la élite económica. Los pactos solo serán posibles como instrumento de construcción de acuerdos si al menos un segmento de la élite participa de forma activa y se compromete con los resultados. Sin ellos ni el pacto social o una nueva CP sería viable.

Segundo, es importante distinguir entre los acuerdos (negociaciones entre actores que se sientan a la mesa para llevar a arreglos más o menos significativos de corto plazo) y los pactos de mediano y largo plazo (meta-acuerdos implícitos y explícitos entre los distintos miembros de una sociedad sobre cómo organizar áreas de política concretas que son sustantivas para el modelo socioeconómico).

Tercero, aunque se tenga interés en los instrumentos clave para la redistribución de los recursos, es importante situar este proceso, como hace la CEPAL, en el marco de la matriz más amplia de desigualdad social donde se interrelaciona economía y política por un lado y desigualdades de género, clase, etnia y en el territorio por el otro.

En la región, la dimensión de clase está inextricablemente vinculada con las relaciones de género. La importancia de la dimensión étnica queda particularmente clara en el caso guatemalteco (y también lo sería en el Perú) y debería tenerse muy en cuenta en distintas partes de la región, sobre todo aquellas con una alta proporción de población indígena, afrodescendiente y, de forma creciente, migrante.

Cuarto, en el caso de los acuerdos de corto plazo es muy importante prestar atención tanto al encuadre (cómo se define el problema que se está viviendo y a quiénes se convierte en protagonistas) como a la forma en que el proceso de negociación inicial y su manifestación política posterior se encuentren o no vinculados.

Por último, es importante recordar que a la hora de avanzar es importante no exagerar el valor que los acuerdos tienen por sí mismos y, a la vez, no ser maximalista respecto de sus posibilidades. Un acuerdo sin mucho contenido o sin compromiso real por parte de actores clave difícilmente permitirá concretar un pacto de largo plazo que cambie el régimen distributivo. A la vez, es improbable que un acuerdo inicial transforme todo un programa social o cree todo un sistema impositivo.

Muchas veces, los cambios sustantivos tienen lugar de manera incremental y en apariencia modesta y casi siempre son resultados de acuerdos y reformas sucesivas. Por ello, tan importante es que los acuerdos aborden asuntos sustantivos como que den lugar a trayectorias o a secuencias de transformaciones posteriores que profundicen el avance inicial.

La CEPAL concluye que este es un momento en que ALyC necesita acuerdos y políticas para enfrentar la emergencia, pero también para pensar y ojalá acordar trayectorias de mediano y largo plazo.