Construir un nuevo futuro: una recuperación transformadora con igualdad y sostenibilidad

Es el título de un reciente documento de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) publicado en octubre de 2020. Este se presentó a los Estados miembros del organismo en su trigésimo octavo período de sesiones. Se sostiene que nuestra región puede avanzar hacia un gran impulso para la sostenibilidad basado en una combinación de políticas económicas, industriales, sociales y ambientales que estimulen una reactivación con igualdad y sostenibilidad y relancen un nuevo proyecto de desarrollo en la región.

Su objetivo es contribuir a la reflexión y ofrecer una propuesta de desarrollo basada en el Estado de bienestar, el cambio técnico y la transformación productiva y asociada al cuidado del medio ambiente, que fortalezca la igualdad y la democracia.

El documento tiene cinco capítulos. En el primero se estudian las tres crisis que afectan a América Latina y el Caribe (ALC): lento crecimiento, creciente desigualdad y emergencia ambiental. En el segundo se presenta un marco para analizar estas crisis de manera integrada y dimensionar su magnitud. En tercer lugar, se examinan los impactos sobre el crecimiento, las emisiones, distribución del ingreso y el sector externo en distintos escenarios de política. En el cuarto se identifican siete sectores que pueden impulsar el desarrollo sostenible. En el quinto se concluye con un análisis que articula las políticas macroeconómicas, industriales, sociales y ambientales, y el papel del Estado en la construcción de consensos.

Crisis y cambios
En el prólogo del libro se recuerda que los períodos de crisis pueden ser de intenso aprendizaje e importantes transformaciones. La crisis de la pandemia de covid-19 ha hecho más evidentes los problemas estructurales que presionaban la economía mundial desde hace mucho tiempo. La pandemia ha transformado los problemas crónicos del estilo de desarrollo de la economía mundial en un cuadro agudo que requiere una respuesta inmediata.

El sistema internacional ya mostraba desequilibrios crecientes que indicaban que los patrones de producción, distribución y consumo predominantes, así como sus soportes institucionales y políticos, no eran sostenibles. La pandemia golpea esa estructura con tal intensidad que hace inevitable que los gobiernos y la comunidad internacional respondan con un nuevo sentido de urgencia.

Esta realidad ha llevado a repensar la política y el papel del Estado de una manera pragmática, libre de los preconceptos y mitos que recortaban los instrumentos a los que legítimamente puede recurrir un Estado democrático. Transformar este impulso en acción, en un esfuerzo consistente y continuado es la tarea que los gobiernos, la sociedad civil y la comunidad internacional para los próximos años.

Centro de la propuesta
El camino para ALC es reconstruir con igualdad y sostenibilidad. Esto requerirá de un pacto social para garantizar que estos objetivos se conviertan en política de Estado, con la participación de comunidades, empresas, mujeres y jóvenes. Asimismo, se precisan nuevas formas de gobernanza mundial para proveer de bienes públicos globales, como la salud universal (vacunas para todos), la seguridad climática y la protección de la atmósfera, la estabilidad financiera, la paz y la protección de los derechos humanos.

La implantación de una nueva agenda de política requiere también nuevas coaliciones políticas (internas e internacionales) y nuevas formas de cooperación internacional que sostengan el cambio en el estilo de desarrollo. Estas coaliciones se están forjando, pero aún son demasiado débiles como para imprimir una nueva dinámica a las economías nacionales y al sistema mundial.

Estado de bienestar
A nivel interno, el desafío consiste en la construcción largamente postergada en la región de un Estado de bienestar; en promover la competitividad internacional y la transformación productiva sobre la base de las oportunidades que abren las inversiones y las innovaciones ambientales, redefiniendo el sistema de incentivos de la inversión a favor de la igualdad y la sostenibilidad.

Un mayor espacio para las políticas implica un mayor papel regulador e inversor del Estado. La efectividad de la acción pública depende de pactos sociales que le den el necesario apoyo político, aseguren la transparencia de estas acciones y fortalezcan el funcionamiento de la democracia. Esto debe ir de la mano con el fortalecimiento de la sociedad civil, el control democrático y de una más eficaz regulación de los mercados; acompañados de transparencia y rendición de cuentas.

Se deben redefinir estructuras económicas y patrones de comportamiento, y sustituir la cultura del privilegio por una cultura igualitaria que garantice derechos, construya ciudadanía y difunda capacidades y oportunidades. Es necesario canalizar las energías de las sociedades y el aprendizaje que genera la crisis en una dirección constructiva, en que se promueva un nuevo estilo de desarrollo, sostenible en sus dimensiones social, económica y ambiental.

Brechas existentes
El enfoque instrumental del documento es interesante. Se plantea que ALC tiene tres restricciones principales. Hay una tasa máxima a la que se puede crecer sin violar la restricción externa; otra tasa máxima a la que se puede crecer sin comprometer los sistemas ecológicos; y una tasa mínima a la que debe crecer para alcanzar los objetivos de igualdad.

Dada la elevada desigualdad existente en la región, el peso de la informalidad, así como la debilidad de su patrón de especialización y la presencia recurrente de crisis externas, se tiene que la tasa de crecimiento para la igualdad es mayor que la compatible con la restricción externa. Al mismo tiempo, dadas las características de los patrones de producción y consumo predominantes y con las tecnologías ambientales disponibles, se tiene que la tasa máxima de crecimiento compatible con la restricción externa es superior a la tasa máxima compatible con la estabilidad del ecosistema.

Frente a esta realidad el objetivo de la política pública debe ser la convergencia de todas las tasas con la tasa de crecimiento para la igualdad. Se dice que hay desarrollo sostenible cuando ocurre esa convergencia y se cierran las tres brechas: externa, social y ambiental.

Sectores dinamizadores
Se postula que ALC debe avanzar hacia un cambio estructural progresivo, en que la estructura productiva se redefina hacia sectores más intensivos en conocimientos, con tasas de crecimiento de la demanda y del empleo más altas. Al mismo tiempo, se debe preservar la calidad y los servicios que prestan los recursos naturales y el medio ambiente.

La CEPAL señala que los procesos y productos capaces de contribuir a un gran impulso no se desarrollan de forma aislada, sino dentro de sistemas donde cada innovación crea problemas que deben resolverse, así como nuevas soluciones que van encadenando procesos nuevos y más complejos. En el cuadro 1 se anotan siete sistemas sectoriales que pueden constituirse en el centro de los esfuerzos en favor de un gran impulso para la sostenibilidad en sus tres dimensione: a) fuentes energéticas renovables no convencionales; b) electromovilidad urbana; s) digitalización; d) industria manufacturera de la salud; e) bioeconomía; f) economía circular, y g) turismo.

Cuadro 1. Propuesta de sectores dinamizadores para el desarrollo sostenible

Fuente: CEPAL (2020).

Precondiciones para el éxito
La CEPAL señala que en los diferentes países de la región hay diferentes grados de avance en algunas industrias o servicios que son cruciales para las tres dimensiones de la sostenibilidad. En segundo lugar, se resalta la importancia de las capacidades acumuladas para responder a las nuevas condiciones derivadas del cambio tecnológico y, a más corto plazo, de la pandemia del covid-19. En tercer lugar, en los casos de éxito analizados se conjugaron estrategias empresariales con decisiones de política pública. La acción gubernamental, bajo el nombre de política industrial, política de competitividad u otras, fue básica para que se establecieran sistemas normativos y de incentivos, que viabilizaron los procesos de inversión y fomento de las capacidades humanas y empresariales.

En cuarto lugar, las capacidades que se desarrollaron en las empresas, las universidades privadas y públicas, y los organismos gubernamentales sectoriales desempeñaron un papel importante en la transferencia de conocimientos e incluso de innovación. Finalmente, a los efectos del diseño y la implantación de políticas es importante tener en cuenta que hay fuertes interrelaciones y sinergias entre los sectores analizados, por lo que habrá que considerar que se debe ir más allá de las definiciones sectoriales tradicionales.

Políticas integradoras
Se proponen cuatro conjuntos de políticas: a) Políticas para un cambio de época; b) Respuestas a la emergencia económica y social de la pandemia; c) Políticas de mediano y largo plazo; y d) Políticas públicas y construcción de consensos sociales desde el Estado.

En cuanto al primer conjunto de políticas se debe anotar qué tras decenios de políticas económicas ortodoxas, se reconoce cada vez más el potencial de las políticas heterodoxas, basado, en gran medida, en algunas lecciones del ascenso de algunas economías emergentes, como las del este de Asia, que obedeció en gran parte a la aplicación de enfoques de política no convencionales que combinaban las fuerzas de mercado con el liderazgo estatal. Los criterios básicos para el cierre de las brechas externa, social y ambiental se muestran en el cuadro 2.

Cuadro 2. Criterios básicos para el cierre de las brechas externa, social y ambiental

Fuente: CEPAL (2020).

Priorizar en la emergencia
El gasto público debería privilegiar obras que mejoren los servicios sanitarios, permitan el desconfinamiento seguro o recuperen la naturaleza, pues son intensivas en empleo, presentan bajos niveles de insumos importados y emisiones, tienen un relativo bajo costo, son compatibles con el cierre de las tres brechas y coadyuvantes del gran impulso para la sostenibilidad.

En ese universo, se destaca la importancia del acceso a Internet, la infraestructura de agua y saneamiento, la mejora de barrios, viviendas y edificios, la renovación de la infraestructura para el transporte público y la movilidad activa y los programas de empleo emergente para la restauración de sistemas naturales. Las actividades de la economía social y solidaria, que a menudo carecen de adecuada visibilidad en las cuentas nacionales, pueden ser importantes para dar un gran impulso a la sostenibilidad, como en el caso de la generación eléctrica local basada en energías renovables, la infraestructura de regadío o sanitaria local, la producción agrosilvopastoril, la agroecología, la economía circular y el turismo comunitario o el ecoturismo.

Mediano plazo
CEPAL recuerda la importancia de trabajar en el corto plazo, pero con un horizonte de mediano y largo plazo. Se proponen 5 temas relativos a mejorar la fiscalidad y el financiamiento para hacer viable la propuesta (mayor progresividad e impuestos ecológicos); lograr que todas las actividades económicas internalicen las externalidades ambientales generadas; el establecimiento de políticas industriales para el desarrollo sostenible; un nuevo régimen de bienestar y protección social; y el reforzamiento de la integración regional a un multilateralismo renovado. Por último, se plantean la construcción de consensos sociales desde el Estado.

Algo Más
Es hora qué el gobierno y todos los partidos políticos en campaña presenten propuestas para enfrentar las brechas externa, sociales y ambientales que nos constriñen pensando en el corto, mediano y largo plazos. Es urgente una perspectiva e instrumentación integradora.