Comisión Paniagua: propuestas de modificaciones constitucionales 2001

Nuestro Presidente de la Transición está mostrando reflejos rápidos; enhorabuena. La negativa inicial para tratar el tema de la Constitución Política (CP) se convirtió en Huara en un señalamiento de que era momento de iniciar un proceso constitucional de diálogo abierto a todos en lo que podrían ser las bases hacia el futuro de un cambio constitucional. El domingo pasado avanzó más en el sentido de que lo que se puede hacer es recoger información, sentar las bases, pero no se va a ir más allá, ya que no se tiene la legitimidad ni el tiempo para hacerlo.

En la misma dirección precisó que el Ejecutivo escuchará los diferentes puntos de vista, recogerá estos planteamientos y entregará al próximo gobierno la decisión de cómo cambiar la CP, a modo de propuesta. De esta forma correspondería al nuevo Ejecutivo y al Congreso de 2021 tomar la posta. Faltaría por cierto la definición del espacio (¿Acuerdo Nacional? o una Comisión Ah Hoc) y la modalidad de trabajo para atender la tarea. ¿Quizás a través de la convocatoria de un grupo de expertos que procesaría sus propias iniciativas y se encargaría de atender las propuestas ciudadanas?

Constitución como catalizador
Iniciar la discusión nacional de la CP es una buena decisión; aunque obviamente no es del agrado de la denominada derecha política y probablemente de los grupos de poder económico y mediático del país. Asimismo, este espacio de discusión le permitirá al Ejecutivo tanto avanzar en las tareas urgentes que tiene que cumplir en los próximos ocho meses, como servir de catalizador de las tensiones sociales y políticas vividas por la sociedad en estas últimas semanas.

El espacio de discusión de la CP se podría convertir en el foco de atención; aunque también desafortunadamente se podrían generar espacios para que el actual Congreso de la República vuelva a sus andadas. La intensidad en la discusión de la CP sería útil a todos. Al mismo tiempo serviría para medir la urgencia e importancia de modificarla; si se trata de imitar las experiencias de países vecinos o de un simple eslogan para tiempos agitados. Los expertos, las fuerzas sociales y políticas serias tendrían que aportar el contenido preciso para esa CP, sea nueva o que solo incluya modificaciones relevantes.

Abandonar maniqueísmo
Se debe abandonar las posiciones maniqueas. Efectivamente, la CP de 1993 sirvió de base al modelo de crecimiento económico; pero quizás más a sus perversiones que se deben evitar. Tampoco una nueva CP nos va a transportar al paraíso terrenal. Lo que está en juego en el campo económico es un nuevo balance entre mercado y Estado, que permita el desarrollo pleno de las iniciativas privadas, pero a la par tenga un componente regulador, promotor y de apoyo a los sectores mayoritarios de la sociedad, sin dejar a nadie atrás.

Nadie o muy pocos estarían de acuerdo en tener un Estado elefantiásico o recusarán el capitalismo donde las bases son la propiedad privada de los medios de producción (aunque sujeta al bien común que también plantea la Doctrina Social de la Iglesia Católica) y la existencia de mercados. Estaremos de acuerdo con la intervención del Estado cuando esta sea necesaria; rechazaremos tanto pronunciados déficits fiscales y que estos sean financiados por el BCRP. No hay porque asustarse; hay que mirar hacia adelante y recordar que algunas de las viejas fórmulas ya no funcionan o generan mucha inequidad.

Avanzar en la discusión de la CP permite ganar tiempo y ahorra el referéndum que tendría que hacerse para decidir o no por modificarla; esa iniciativa parecería superada. Las voces mayoritarias parecerían estar a favor de los cambios. Hay que esperar que el anuncio no sea una cortina de humo, que se cree el espacio ad hoc y que tenga la capacidad de procesar todas las iniciativas. Asimismo, contribuiría a elevar la discusión de la próxima campaña electoral y definir quien es quién a la hora de hacer propuestas concretas. Basta ya de generalidades.

Proceso por etapas
Son múltiples las formas en que se puede abordar la discusión de una nueva CP. Una división tradicional es por sus principales títulos y capítulos: Título I de la persona y de la sociedad (derechos de la persona, derechos sociales, económicos y políticos, deberes y de la función pública); Del Título II del Estado y la Nación (Estado; Nación, territorio y tratados); del Título III del régimen económico (principios, ambiente y recursos naturales, propiedad, régimen tributario y presupuestal, moneda y banca, régimen agrario y de las comunidades campesinas y nativas); Título IV sobre la estructura del Estado; Título V sobre las garantías constitucionales y el VI sobre la reforma de la CP.

El inicio de este proceso, si es bien llevado, también eliminaría la necesidad de la constitución formal de una Asamblea Constituyente; ya que una buena Comisión Ad Hoc plural y abierta a la sociedad nos podría ahorrar mucho tiempo y acudir a legisladores o asambleístas tradicionales (con los defectos y virtudes que conocemos). Para suerte de todos hay muchas fuentes útiles para esta discusión constitucional. Además de los contenidos que se aporten localmente desde los gremios de todo tipo incluidos los empresariales y laborales, colegios profesionales, Universidades, ONGs, fuerzas sociales y políticas y ciudadanos en particular se cuenta con diferentes referencias internacionales.

Serían útiles las experiencias recientes de nuestros países vecinos, de las modificaciones que se han realizado en otras partes del mundo, así como las propuestas que se estarían realizando en Chile. Otra fuente consistiría en aprovechar la CP de 1993 y los resultados de trabajos previos como el de la Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional peruana (Comisión Paniagua) conformada por 28 expertos y que recibió los aportes de la sociedad y cuyos resultados fueron editados por el Ministerio de Justicia en julio de 2001.

Opinión inicial
De partida en el texto final de la Comisión Paniagua se declaró el origen espurio de la CP de 1993; señalando que fue elaborada y aprobada en un escenario de crisis política y moral del país, y que ha sido considerada como un instrumento del poder o un estatuto de ocupación que produjo la debilidad de los instrumentos de control político y permitió el uso abusivo del poder.

Además, señala la Comisión Paniagua que la CP de 1993 fue aprobada por un congreso constituyente cuya existencia no se encontraba prevista por el texto constitucional de 1979, que fue producto de un golpe de Estado, y que no tuvo en cuenta las necesidades y cuestionamientos de la ciudadanía y las instituciones privadas más representativas. Finalmente, fue ratificada por un referéndum que estuvo cuestionado por las irregularidades cometidas durante su desarrollo.

Primeros acuerdos
Se acordó que el texto base para formular las reformas sería la CP de 1979, a la cual se le hicieron modificaciones correspondientes, incorporando los aportes formulados por los integrantes de la Comisión Paniagua y los avances de la CP de 1993. Asimismo, cabe anotar que el documento no se acompañó de un proyecto de articulado, pues entiende que ello no le corresponde a la Comisión sino al próximo Congreso.

Se formularon los lineamientos generales que permitan avanzar hacia un proceso de reforma constitucional en el país. Adicionalmente, la Comisión estimó conveniente presentar un conjunto de posibilidades. Es decir, no se propuso una sola alternativa o procedimiento para proceder al cambio constitucional, pues ella deberá ser escogida en su momento por las autoridades políticas competentes.

Ejes principales
El principal eje de la propuesta de la Comisión Paniagua fue la persona humana y la indispensable limitación del poder. En este sentido, la reforma propuso un modelo de sociedad decididamente democrático. Ahora en una nueva CP habría que balancear mejor el poder entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.

En esta propuesta se destacó la vigencia de los derechos humanos donde se incorporó los aportes de los instrumentos internacionales sobre la materia, las novedades introducidas por las recientes Constituciones, así como los aspectos positivos contenidos en la CP de 1993. Asimismo, se consideró reconocer la jerarquía constitucional de los tratados sobre derechos humanos. Respecto a los derechos económicos, sociales y culturales, se trató de establecer un adecuado equilibrio con las actuales tendencias que caracterizan a un Estado social y democrático de derecho.

El segundo tema fue afianzar una economía social de mercado. La propuesta acogió un modelo de economía social de mercado que reafirme los principios y valores de la solidaridad y de la persona humana dentro de un sistema económico competitivo que fomente la propiedad y la libre empresa, regulando una intervención subsidiaria del Estado en la economía sin perjuicio de su necesario rol promotor.

En tercer lugar, por el antecedente inmediato del gobierno fujimorista, se planteó un régimen presidencial atenuado. Se propuso el regreso a un modelo bicameral con funciones diferenciadas, un mejor control parlamentario, mayor criterio de representación y seguridades para la elaboración de las leyes. Además, la Cámara de Diputados, podría ser renovada periódicamente.

Asimismo, tendría las funciones de interpelación y censura de los Ministros, descartándose el voto de confianza, que ha demostrado su inoperancia. De otro lado, se planteó cambios en el sistema de elección presidencial en doble vuelta, la posibilidad de acusar constitucionalmente al Presidente de la República durante su período por todo delito que cometa.

El cuarto tema fue el fortalecimiento de las instituciones y mecanismos de control. El control es indesligable de la idea de Constitución, en consecuencia, la Comisión consideró fortalecer los mecanismos de control para garantizar no sólo un adecuado equilibrio de los poderes u órganos del Estado, sino a la vez la tutela de los derechos de las personas. Así se tuvo cuidado en garantizar la autonomía de los órganos que prestan el servicio de justicia, Poder Judicial, Ministerio Público, Consejo Nacional de la Magistratura (ahora sustituido) y Tribunal Constitucional. Igualmente, se limitó las competencias de la justicia militar a fin de evitar los excesos que ocurrieron durante el fujimorismo.

Capítulo económico
La propuesta reafirma los principios y valores de la solidaridad, así como de la persona humana dentro de un sistema económico competitivo y en el marco de los cambios internacionales. La Comisión Paniagua consideró dos principios esenciales: libertad individual y subsidiariedad estatal. Por el otro, el principio de igualdad de todas las personas y de solidaridad social. Así, subsidiariedad y solidaridad serían dos principios básicos de los sistemas de ordenación económica y de organización social.

A juicio de la Comisión, la intervención del Estado en la economía debe estar debidamente delimitada en la CP, evitando dar lugar a abusos y distorsiones. Sin embargo, dichas intervenciones deben ser lo suficientemente amplias en razón de los cambios radicales, imprevistos y constantes, típicos de nuestros tiempos. Son dos aspectos: garantía y flexibilidad los que coadyuvarían a que los gobiernos democráticos del futuro puedan tener un manejo prudente, racional y consecuente con sus particulares planteamientos, sin hacer por ello necesario introducir cambios constitucionales.

La Comisión Paniagua señala que el texto constitucional en materia económica debe ser principalmente una referencia para gobernantes y gobernados, teniendo claro que ninguna disposición constitucional por sí misma puede garantizar un crecimiento estable y una distribución equitativa de la riqueza. De otro lado, la potestad tributaria es un tema que tiene que estar debidamente regulado en la CP. La concesión de exoneraciones debe estar limitada y su otorgamiento debidamente cuantificado, a fin de consignarse como subvención (gasto) en la ley de presupuesto, a manera de información sobre el sacrificio fiscal que ellas implican.

La lista de propuestas en el tema económico es amplia. Simplemente para terminar se señala que las inversiones estatales y las acciones gubernamentales en el ámbito económico deben responder a un Plan Estratégico, que debe presentar el Gobierno al Congreso al inicio de su gestión, y que debe tener su correlato en los presupuestos anuales, con el objeto de que la ciudadanía conozca con antelación de aquéllas, así como su evolución anual. Por último, en todo contrato del Estado y de las personas jurídicas estatales con extranjeros domiciliados, se sugiere que conste el sometimiento a las leyes y órganos jurisdiccionales de la República, así como renunciar a toda reclamación diplomática; asimismo, podrían someter sus controversias a tribunales arbitrales siempre que se trate de materias que no afecten la soberanía, dominio o integridad del Estado.

Algo Más
Ojalá el Gobierno de Transición, las fuerzas sociales y políticas y la ciudadanía en general avancemos constructiva y seriamente en esta nueva tarea por el bien de Todos.