Finanzas públicas y primeros anuncios económicos del Gobierno de Transición

Hemos señalado que el primer mensaje presidencial fue positivo; obviamente la lista de temas abordados fue compacto asociado a los ocho meses en que gobernará el gobierno de transición. Obviamente nos hubiera gustado una lista más amplia y con otros énfasis; hay tiempo para enriquecerla. La situación política parece haber retornado a la calma. El reiterar que no habrá impunidad y la decisión de renovar los altos mandos de la policía ha sido bien tomada por la ciudadanía, aunque no ha gustado a algunos. Todos debemos procurar que la luna de miel que se inicia dure el mayor tiempo posible por el bien de todos.

Sin embargo, la situación es frágil ya que las fuerzas que dieron origen a la crisis siguen presentes en el Congreso. Los intereses particulares diversos (universidades negocio, transportistas informales, antauristas, grupos políticos que buscan crear espacios sin medir costo alguno y otros) están temporalmente auto reprimidos, pero quien sabe hasta cuándo. Asimismo, la decisión del Tribunal Constitucional de eximirse en dar contenido a la vacancia por incapacidad moral permanente es un arma cargada que podría utilizarse contra el gobierno de transición más adelante. La situación es delicada; no hay que echar más leña a las brasas; lo cual implica analizar lo que se viene haciendo, pero de manera constructiva.

Primeras declaraciones
No nos gustó mucho la presentación del nuevo titular del MEF ante los funcionarios de su sector. Al menos lo que salió en medios reflejó una visión no muy enfocada en la realidad. Se destacó que la perspectiva del ministro consistiría en mejorar la calidad del gasto, lo cual no está mal, y en recuperar las fortalezas que tenía la economía peruana en 2019. ¿Cómo si la economía hubiera sido sólida en dicho año con una presión tributaria reducida por debajo del estándar regional? Por otra parte, reiteró que se debe volver a ese lugar que nos permitió como economía, acceder al crédito internacional más barato en América Latina y contar con los fondos para responder ante eventos repentinos.

La declaración, en realidad, respondió más a las preocupaciones de las calificadoras privadas de riesgos internacionales y de las grandes empresas que acceden a los capitales en los mercados externos. ¿No es la recuperación del empleo y ocupación decente la prioridad?, ¿No se trataría de contribuir a mejorar el bienestar de la población, en particular de sus ingresos?, ¿dónde quedó la recuperación de la economía nacional?, ¿de qué forma la reducción de la prima de riesgo país beneficia en forma inmediata a las micro, pequeñas y medianas empresas productivas nacionales?, ¿Cuál es la articulación del MEF con los programas urgentes y prioritarios como Hambre Cero u otros?

¿Ministerio de Economía o Finanzas?
El titular del MEF se está confundiendo. Una cosa son los objetivos de la política económica donde se distinguen los puros y otros son los instrumentales, que también son importantes, pero están en segundo lugar u operan como restricciones a los primeros. Se puede revisar un libro clásico sobre el tema como el de Kirschen et al (1978) donde se plantean como objetivos puros de la política el pleno empleo, la estabilidad de precios, la erradicación de la pobreza, la expansión de la producción, el incremento del tiempo libre, la reducción de disparidades regionales, la competitividad internacional y la reducción de la elevada desigualdad. Por otra parte, los objetivos instrumentales serían el equilibrio de las finanzas públicas, equilibrio en la balanza de pagos y equilibrio en el mercado monetario.

Se debe recordar que está a cargo del MEF y no de un Ministerio de Hacienda. Al revisar la página Web institucional (noviembre 2020) se resalta que ese sector impulsa el crecimiento económico sostenido, que contribuye a una mejor calidad de vida de los peruanos, garantizando una política fiscal responsable y transparente, en el marco de la estabilidad macroeconómica.

Aunque creemos que la lista de objetivos estratégicos institucionales y prioridades es incompleta y desordenada, allí se plantea que se orientan a consolidar el equilibrio y sostenibilidad fiscal; a mejorar el nivel de estabilidad de los ingresos públicos; lograr una mayor apertura económica y armonización del mercado de bienes y servicios (¿?); incrementar la cobertura y eficiencia de los mercados financieros y previsional privado; reactivar la inversión orientada al cierre de brechas de infraestructura social y productiva; y mejorar la calidad del gasto público en los diversos niveles de gobierno.

Visión sistémica
Es imprescindible que desde el MEF se tenga una visión sistémica de la realidad que implica no solo atender aspectos de la macroeconomía, sino de la microeconomía, el nivel intermedio o meso y el nivel meta. Esser et al (1996) nos planteó, por ejemplo, que la competitividad sistémica de un país se podría alcanzar con todas esas esferas y no con una sola.

El nivel meta implicaría que el sector contribuya a la mejora de las capacidades estratégicas (planeamiento) del propio Estado y de los particulares; asimismo contribuir a establecer patrones de organización política y económica. Desde años atrás hemos insistido en que este sector se convierta en un Ministerio de Planeamiento estratégico, economía y descentralización, independiente del manejo de la hacienda pública. Asimismo, debe coadyuvar a un nuevo consenso económico, social y ambiental. Debe estar alineado perfectamente con los objetivos nacionales y los otros sectores administrativos.

Asimismo, el MEF debe estar alineado con los sectores que son responsables de las políticas intermedias como la diversificación productiva (industrial en su nombre estándar), de infraestructura física y digital, educativa, de ciencia – tecnología e innovación, de infraestructura industrial, de transición ecológica, regional, de competencia, entre otras.

Este sector también debe ser consciente que la diversificación productiva y la mejora de la competitividad requiere de trabajo a nivel microeconómico como contribuir a impulsar la capacidad de gestión de las empresas, integración de redes, aplicar la implantación de mejores prácticas empresariales, entre otras. También debe reconocer que los instrumentos de política económica incluyen no sólo la política fiscal y la monetaria; sino que existen instrumentos de control directo y de cambios en el marco institucional que pueden ser más poderosos que lo estándar. ¿La regulación ex ante de fusiones y adquisiciones empresariales no es acaso un instrumento de mayor impacto que otros para promover la competencia en los mercados?

Situación fiscal deteriorada
La posición fiscal se ha deteriorado significativamente en lo que va del año. De acuerdo con la información del BCRP la situación del gobierno general (que incluye al nacional, regionales y locales) del cuadro 1 refleja que los ingresos públicos han caído de 19.7% del PBI en 2019 hasta 15.7% del PBI en el tercer trimestre de 2020. Por otra parte, los gastos no financieros han subido de 20.1% en 2019 hasta 23.1% en el tercer trimestre de este año.

Efectivamente durante este año, para bien del país, se ha aplicado una política fiscal anticíclica ante la severa crisis económica particularmente en el segundo y semestre de 2020. Sin embargo, se debe anotar que el impulso fiscal se ha realizado especialmente a través del gasto corriente al elevarlo del 15.5% del PBI hasta 18.7% en el tercer trimestre de este año.

El gasto de capital (inversión) sigue estando por debajo de los niveles de 2018 y 2019 en que fueron 4.9% y 4.6% del PBI respectivamente respecto de 4.4% del PBI en el tercer trimestre de 2020. Al respecto, contrariamente a lo que tradicionalmente se piensa, los gobiernos regionales tuvieron una inversión similar a la observada en 2019 y 2020; mientras que el gobierno nacional y locales no alcanzaron en el tercer trimestre de 2020 los niveles observados en 2018 y 2019.

Cuadro 1. Operaciones del Gobierno General 2015-2020 (% del PBI)

Fuente: Elaboración de G. Jiménez con base en BCRP (2020).

Lo que se observa en las finanzas del gobierno es una gran caída de los ingresos públicos mientras que los gastos no financieros solo aumentaron en 3.2 puntos porcentuales del PBI; muy por debajo de los anuncios de la anterior titular del MEF. Por otra parte, llama la atención que el pago por intereses se elevó de 1.3% del PBI en 2019 hasta 2.5% en 2020. El déficit total pasó de 1.4% del PBI a 9.7% del PBI en 2020 financiado en este último trimestre por recursos internos (algunos retiros de depósitos del gobierno en el BCRP); mientras que en el segundo semestre fueron las dos emisiones de bonos internacionales.

Financiamiento interno
El gobierno nacional debe explicar porque no aprovecha, antes de endeudarse en el exterior, parte de los depósitos que tiene en el BCRP. Al 15 de noviembre el saldo neto asciende a S/. 45,238 millones (US$ 12,600 millones equivalentes a casi 7% del PBI) sin considerar los recursos que tiene depositados el Banco de la Nación y Cofide en el Instituto Emisor.

Aquí hay que anotar que, si bien de acuerdo con la contabilidad de las finanzas públicas, utilizar estos recursos es financiamiento interno, en realidad no lo son ya que son recursos propios del gobierno que se retirarían del BCRP. Estos son resultado principalmente de superávits históricos, la acumulación de subejercicios de gasto y fondos de reserva incluido el de estabilización. No comentamos aquí el perjuicio que significa depositar recursos en el instituto emisor esterilizándolos, en lugar de hacerlo en la banca comercial que generaría un mayor multiplicador bancario e incremento de la liquidez que redundaría en menores tasa de interés activas.

Evitar errores
Si se revisa la opinión del Consejo Fiscal sobre el Marco Macroeconómico Multianual 2021-2024 encontraremos un análisis fino sobre la plausibilidad de las proyecciones de ingresos, gastos y de la trayectoria del endeudamiento público. Sin embargo, no ubicamos propuestas precisas en torno a cómo mejorar los ingresos públicos. Simplemente el ahora titular del MEF, ex presidente del Consejo Fiscal, señaló que el documento ha incluido un conjunto de medidas tributarias no cuantificadas, cuyos efectos son inciertos y con riesgos a la baja.

En junio de 2020, antes de ser ministro, señaló que la recaudación tributaria no se va a recuperar con rapidez, asimismo, que al MEF le faltarán manos y tiempo para dedicarse a cosas distintas como la de atender la situación de emergencia por el lado del gasto público. Para él, elevar tasas para aumentar los ingresos sustancialmente sería contraproducente. Por otra parte, corresponde al Gobierno plantear las líneas matrices para recuperar ingresos.

En 2017, el Presidente del Consejo Fiscal, señaló que una fuente para lograr mayores ingresos tributarios es el impuesto predial, que a su juicio siempre ha sido ignorado. Afirma que del predial se habla hace 20 años, pero no se hace mucho. Los municipios grandes, que tienen su propia autoridad tributaria y catastros bien organizados, recaudan bien. Pero las municipalidades de menores recursos probablemente no tienen cómo financiar ni siquiera el inicio de un catastro. Ojalá que no se plantee y menos implante esta propuesta, ya que ajustes al alza en los prediales golpearían a los sectores medios y populares de la población.

Financiamiento externo
Las condiciones de la reciente emisión de bonos internacionales por US$ 4,000 millones para financiar el déficit público son aceptables. Las tasas y horizontes a 12, 40 y 101 años son positivas. Sin embargo, queda la duda si conviene utilizar esta fuente de financiamiento si existe una magnitud de recursos significativa depositados en el BCRP. Asimismo, nos preocupa que este se destine a cubrir gastos corrientes en lugar de invertir en gastos de infraestructura especialmente en el sector salud y otros.

Los funcionarios del MEF deben examinar la experiencia histórica internacional sobre los grandes momentos en que se ajustaron al alza las tasas impositivas al impuesto a la renta o se establecieron impuestos al patrimonio, a las herencias y a la riqueza. Al respecto, esto ocurrió fueron en los momentos de crisis después de la Primera y Segunda Guerra Mundial. En la propuesta de Joe Biden se incluye la elevación de las tasas del impuesto a la renta reducidas por D. Trump. Ahora en el Perú pensar en un impuesto a la riqueza es poco realista, pero una contribución solidaria inmediata aplicable a los sectores de altos ingresos es viable.

Hay grandes posibilidades de una mayor recaudación tributaria reduciendo las exoneraciones fiscales, devoluciones de impuestos comenzando por las que se otorgan a los sectores que no generan procesamiento en las materias primas y otras actividades económicas. En fin, es urgente estudiar e ir implantando una verdadera reingeniería del sistema tributario.