Planeamiento y prospectiva para la gestión estratégica nacional

La presentación del Presidente del Consejo de Ministros de la semana pasada omitió el tema relativo a la reforma del Poder Ejecutivo. La mejora del programa Servir o cambiar de nombre al Consejo Nacional de Competitividad sirven para muy poco o nada. Hay que trabajar sobre el gran tema de la reforma de la estructura del Estado que ha devenido en ingobernable. Hay que fortalecerlo reintegrándolo. No se puede ser eficaz o eficiente sin acometer esta tarea. La maquinaria del Poder Ejecutivo va por un lado mientras que los cerebros que la deben guiar van por otro camino. A lo largo de los años se han creado muchas islas, el Poder Ejecutivo se ha fragmentado, domina la inercia y la tendencia persiste. En marzo de este año presentamos aquí una alternativa para discusión. Uno de los tema centrales de esta reforma imprescindible es relievar el rol del planeamiento estratégico nacional. A continuación se acompaña un resumen de la propuesta presentada en el libro reciente Metas del Perú al Bicentenario (2016).

http://www.consorcio.edu.pe/metas-bicentenario/Metas-del-Peru-al-Bicentenario-Consorcio-de-Universidades-Libro-Digital.pdf

Mantener el planeamiento estratégico en el nivel y con las metodologías actuales es una ruta clara hacia el fracaso. Si hay problemas cuando se tienen buenos vientos externos, la situación se torna compleja cuando están en contra. Esas son las circunstancias que está enfrentando la economía peruana y no se esperan mayores cambios en el futuro cercano. Se depende más de nuestros conocimientos, habilidades y capacidad de gestión. A lo largo del tiempo hemos desaprovechado el planeamiento estratégico. Hay que superar los estigmas del planeamiento estratégico peruano del pasado y mirar hacia el futuro. Es claro que se trata de la primera política pública y la primera etapa de todo proceso administrativo.

1. Estigmas de la planeación estratégica pública en el Perú

La historia del planeamiento estratégico nacional tiene muchos estigmas que han contribuido a que no se haya podido institucionalizar adecuadamente. El primero está relacionado con el momento de su origen en la Junta Militar de 1962. El segundo estigma asocia el fortalecimiento del INP al Gobierno Militar instaurado mediante el golpe de Estado de Octubre de 1968. El tercer estigma es que los diferentes mandatarios a partir de 1962, menos en el caso del gobierno militar, no le dieron la importancia debida al planeamiento, quizás tanto por el desconocimiento de sus alcances como de sus perspectivas de corto plazo. El cuarto elemento que jugaría en contra del planeamiento estratégico es que se le vinculó a una perspectiva intervencionista donde el Estado era un actor importante.

El quinto tema está vinculado a que instituciones públicas como el BCRP y el MEF no están dispuestas a compartir espacio alguno al CEPLAN. El sexto elemento crítico que limitaría el desarrollo del planeamiento estratégico en el Perú se asocia a la ausencia de un proyecto nacional que se construye en la historia teniendo como espacio fundamental a la Nación. Los últimos dos elementos aluden a que los expertos y autoridades en el planeamiento no han desarrollado los esfuerzos suficientes, a lo largo del tiempo, para transmitir la importancia de la materia a toda la Sociedad. En este mismo conjunto de elementos se debe resaltar la reducida utilidad de algunos de sus principales productos. No orientan ni al sector público y privado.

2. Plan bicentenario preliminar vigente

Esta última versión es más amplia que la edición terminada en 2011. En positivo es más cuantitativa que la anterior, incluyendo proyecciones con el uso de modelos, y tiene una sección relevante al final del documento sobre el largo plazo. Sin embargo, no es un documento de fácil consulta ya que es demasiado extenso. Al respecto, los aspectos metodológicos de los dos primeros capítulos pudieron ser presentados en un documento aparte. En cambio, lo importante se presenta recién en el quinto capítulo, donde hay mucho de los indicadores y metas, pero el documento se queda corto en las acciones estratégicas, mismas que se enuncian de manera general sin establecer diferencia alguna respecto de lo que ya se viene haciendo. Por otra parte, no se anotan los sectores administrativos responsables de cada estrategia, ni los programas y proyectos específicos.

La visión incorporada en el documento actual es similar a la del documento de 2011, con la diferencia que la última versión preliminar está redactada en tiempo presente. Al respecto, no se entiende el sentido de haber llevado a cabo una encuesta a 100,000 ciudadanos, para terminar con la misma visión de años atrás. Por otra parte, el último documento se mantuvo alrededor de los seis ejes estratégicos del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN) de 2011. De esta forma, se eliminaron de la versión parcial de 2012 los ejes: inclusión efectiva y reducción de las desigualdades; sistema consolidado de ciencia, tecnología e innovación; e integración andina, amazónica y latinoamericana con inserción soberana al mundo.

3. Retos

En primer lugar el planeamiento estratégico debe convertirse efectivamente en la primera fase para el proceso de formulación e implantación de las diferentes políticas públicas. Asimismo, el planeamiento estratégico debe articular y ordenar las diferentes políticas estableciendo las jerarquías y prioridades. En tercer lugar, el planeamiento estratégico debe estar orientado hacia resultados. Un sistema de planeamiento es relevante si es al mismo tiempo es eficaz y eficiente. En cuarto lugar, el sistema de planeamiento estratégico debe ser la primera etapa obligatoria del proceso presupuestal, del programa de inversión pública, de las grandes obras de inversión en asociaciones pública privadas y orientadora del sector privado.

En quinto lugar debe ser oportuno y no simplemente registrar políticas luego de que estas se implantaron. En sexto lugar el planeamiento debe trabajar en un espacio intermedio entre el presente y el futuro. En séptimo lugar se debe abandonar el academicismo, la especulación teórica y la sofisticación innecesaria para convertirse en un instrumento práctico. No se trata que el sistema de planeamiento sea como un bello cuadro decorativo, sino que sea funcional a la Sociedad, el gobierno y al Estado. Por último, es imprescindible que el Plan se diseñe combinando una mirada de arriba hacia abajo pero también desde la Sociedad  hacia arriba.

4. Nueva institucionalidad y aspectos instrumentales

Se propone que el CEPLAN se convierta en un ministerio que incorporaría algunas funciones del MEF como la programación de la inversión pública y el presupuesto público del Viceministerio de Hacienda. No puede existir un sistema de planeamiento sin asumir estas dos funciones. Del Vice ministerio de Economía habría que retomar la promoción de la inversión privada, teniendo un rol importante en la dirección estratégica de Proinversión. Por otra parte, también debería asumirse el ordenamiento territorial que actualmente se encuentra a cargo del Ministerio del Ambiente. Los temas y organismos relativos al proceso de descentralización, de reforma del Estado y la gestión pública, la cooperación internacional, la demarcación territorial y la oficina de gobierno electrónico que son parte del Consejo de Ministros deberían ser parte del ministerio de planeamiento. Una propuesta más reciente plantea el Ministerio de Planeamiento Estratégico, Ciencia y Tecnología, Economía y Descentralización.

Se debe reformular la estructura y contenidos del PEDN. Aquí hay que ser concreto en los aspectos metodológicos que sólo son relevantes para los especialistas en la materia de planeamiento y análisis prospectivo. La descripción de escenarios debe ser directa destacando en primer lugar la prognosis (manteniendo las tendencias actuales). La sección sobre visiones debe lograr el balance entre la perspectiva nacional, cómo aportan cada una de las diferentes regiones al conjunto, así como sus particularidades. La sección sobre la concepción estratégica sintetiza las actividades generales y las prioridades que se presentan en los dos siguientes capítulos. El detalle pormenorizado de los ejes estratégicos, objetivos, actividades principales y responsables corresponde a la parte más extensa del documento. Sin embargo, en la siguiente sección se anotarían las prioridades nacionales, regionales y sectoriales en la medida en que es evidente que no todo puede ser implantado al mismo tiempo.

Se ha señalado que es esencial vincular estrechamente el proceso de planeamiento y prospectiva con los procesos presupuestal y la programación de inversiones. Asimismo, se sugiere que en el documento básico se anoten algunos lineamientos presupuestales que permitan la comunicación entre ambas esferas y que se establezcan claramente las responsabilidades de los diferentes sectores administrativos para la implantación y evaluación de las diferentes actividades específicas. Por último, es importante detallar los indicadores de gestión y los procedimientos para la implantación, monitoreo, evaluación y actualización del PEDN.

También se plantea el contenido básico que debiera tener un Programa de Desarrollo Regional Concertado (PDRC) incluyendo varios de los documentos requeridos formalmente a los gobiernos regionales, así como orientándolos hacia una gestión estratégica. Este documento debería suplir a todos los que propongan políticas sectoriales. Al igual que el PEDN, el PDRC debe ser la base para la formulación presupuestal incluyendo el programa de inversión pública, las necesidades de inversión privada regional y las asociaciones públicas privadas por impulsar. Por otra parte, se debería incluir aquí el plan de promoción de las exportaciones y de competitividad regional, el plan de desarrollo de las capacidades humanas y los lineamientos para el Ordenamiento Territorial que son su expresión geográfica.

Por último, se vuelven a plantear los ocho ejes estratégicos en los cuales pudiera agruparse el quehacer del próximo gobierno. Estos ejes se aproximan a los que se plantearon en marzo de 2012. El eje que los encabezaría es la garantía de la dignidad de las personas y pleno ejercicio de los derechos humanos. El segundo corresponde a la inclusión efectiva y la reducción de las desigualdades extremas. Los ejes 3 y 4 corresponden tanto al rol del Estado descentralizado al servicio de la ciudadanía como a la búsqueda de una economía diversificada y competitiva que genere empleo decente. Los otros ejes transversales corresponden al desarrollo territorial equilibrado con infraestructura adecuada; a un sistema de ciencia-tecnología e innovación; al ambiente sostenible –seguridad energética y recursos naturales al servicio de la Nación e integración internacional con inserción soberana al mundo.

22-8-2016.