Cómo mejorar la eficiencia de la inversión pública en Brasil

Por Teresa Curristine y Joana Pereira

(English, Português)

Brasil continúa enfrentando enormes necesidades de infraestructura, a pesar de iniciativas de inversión lanzadas durante décadas por el gobierno nacional y los gobiernos regionales y locales. Con una economía grande y creciente de más de 200 millones de personas en un vasto territorio de 27 estados diversos, las necesidades de infraestructura que le permitirán a Brasil alcanzar su potencial de crecimiento económico son particularmente críticas en el sector del transporte (puertos, carreteras y ferrocarriles). Al mismo tiempo, Brasil sigue experimentando grandes necesidades de inversión en infraestructura social, por ejemplo en el ámbito de la salud.

Se necesita una inversión más eficiente

Nuestro análisis muestra que la mayoría de los países luchan con fuertes pérdidas de eficiencia en la inversión en infraestructura: en promedio, se pierde 30% del impacto potencial de la inversión pública, más que nada debido a la ineficiencia del gasto. Una mejor gobernanza de la infraestructura —es decir, instituciones más sólidas a cargo de la inversión pública— ayudaría a potenciar la rentabilidad de la inversión, reduciendo las pérdidas de eficiencia hasta en dos tercios y duplicando el impacto de la inversión en el crecimiento global.

En Brasil, tanto el nivel como la eficiencia del gasto público en inversión están rezagados respecto de países homólogos. Entre 1995 y 2015, la inversión pública del gobierno general promedió más o menos 2 puntos porcentuales del PIB, frente a 6,4% en los mercados emergentes y 5,5% en los países latinoamericanos. Al mismo tiempo, la “brecha de eficiencia” estimada de la producción de infraestructura —o sea, la diferencia entre Brasil y los países más eficientes con un nivel comparable de stock de capital público per cápita— ronda 39%; o sea, más que el promedio de los mercados emergentes (27%) y de América Latina (29%).

Evaluación de la gestión de la inversión pública

Nuestra última evaluación pasa revista a las políticas y las prácticas de Brasil en materia de gobernanza de la infraestructura y contiene recomendaciones para mejorar la eficiencia y la calidad de la infraestructura. El informe utiliza el marco de evaluación de la gestión de la inversión pública del FMI, que ya se ha aplicado a casi 50 países.

El marco identifica 15 instituciones que influyen en las decisiones en tres etapas críticas del ciclo de inversión pública; a saber, i) la planificación de inversión sostenible en todo el sector público, ii) la asignación de inversiones a los sectores y los proyectos que corresponda, y iii) la implementación de proyectos con puntualidad y dentro de lo presupuestado.

Desde el punto de vista de su concepción, la mayoría de las instituciones encargadas de la gobernanza de la infraestructura en Brasil no son ni particularmente sólidas ni particularmente débiles. Sin embargo, la implementación varía y la eficacia institucional global es escasa, sobre todo en las fases de asignación e implementación de los proyectos de inversión pública, aunque no tanto en las fases de planificación.

Las instituciones encargadas de la gobernanza de la infraestructura son relativamente fuertes en términos de exhaustividad presupuestaria, regulación de empresas y monitoreo de activos. Las principales debilidades se observan en la fijación estratégica de las prioridades de inversión y la selección y evaluación de los proyectos.

Asimismo, nuestro análisis revela una falta de pautas de alto nivel sobre las prioridades de inversión y de directrices centrales para la evaluación y la selección de proyectos. Estas debilidades pueden traducirse en una selección de proyectos de poca calidad.

Nuestro análisis también sugiere que hay amplio margen para reforzar la coordinación entre los niveles de gobierno; capacidad a nivel subnacional y entre algunos ministerios ejecutores del gasto, certidumbre en cuanto a financiamiento y gestión de proyectos. Estos factores pueden contribuir a una débil ejecución de los proyectos, costos excesivos, demoras e infraestructura de poca calidad.

La solución

¿Qué se puede hacer al respecto?

En diversos ámbitos ya se han puesto en marcha reformas para superar estas dificultades. Por ejemplo, el Ministerio de Planificación, Desarrollo y Gestión está formulando pautas de selección central de proyectos. Se está reformando el marco jurídico para crear una lista nacional de proyectos de inversión.

Nuestra evaluación contiene otras recomendaciones que potenciarían el rendimiento socioeconómico de la inversión pública. Entre ellas, cabe mencionar las siguientes:

Mejorar la flexibilidad presupuestaria y elaborar un presupuesto a mediano plazo que afiance la previsibilidad y la planificación de la inversión pública. Dadas las limitaciones del entorno fiscal, no hay mucho margen para la inversión pública en el presupuesto. Si se revisan el gasto obligatorio, las prácticas de indexación y el gasto tributario, se podría ampliar el margen presupuestario para la inversión pública. La mayoría de los proyectos de inversión son a mediano plazo. Reforzar esa perspectiva en la gestión fiscal y presupuestaria alinearía con más realismo la planificación, la presupuestación y la disponibilidad de fondos públicos.

Optimizar la fijación estratégica de prioridades de inversión pública y elaborar una cartera (banco) de proyectos de gran calidad ordenados por prioridad. Para esto, es importante formular una estrategia nacional de inversión centrada en una visión nacional y objetivos estratégicos amplios, y elaborar una cartera de grandes proyectos y de alta calidad ordenados según las prioridades. Como lo recalca un estudio reciente del FMI, también es importante mejorar la transparencia de la selección y evaluación de los proyectos.

Mejorar la coordinación entre el gobierno federal y los gobiernos subnacionales en cuanto a la planificación de la inversión y el examen de los mecanismos de financiamiento . Esto significa encontrar un mejor equilibrio entre la necesidad de supervisión federal y la transferencia de más responsabilidades a los gobiernos subnacionales. También es importante crear capacidad subnacional en gestión de la inversión pública y reducir la fragmentación del financiamiento federal, así como lanzar una iniciativa programática piloto de transferencias para proyectos de infraestructura social en uno o dos estados de gran capacidad.

Afianzar y uniformar los procedimientos de preparación, evaluación y selección de proyectos y codificarlos legislativamente. El gobierno debería establecer pautas centrales para uniformar los procesos de evaluación de proyectos a fin de aplicarlos a todas las inversiones de capital.

Potenciar las capacidades de gestión de proyectos y la rendición de cuentas. El gobierno se beneficiaría al preparar un decreto público que asigne responsabilidad por la gestión de los proyectos de inversión pública a determinados administradores, y al elaborar pautas exhaustivas de gestión de proyectos para todo el gobierno.

Modernizar la contratación pública y mejorar la transparencia . Es importante actualizar el marco de contratación pública para grandes proyectos eliminando las barreras a la participación extranjera, realzando los resultados competitivos y equilibrando mejor el precio y la calidad de las licitaciones. Estos cambios ayudarían a abordar prácticas de corrupción y licitaciones fraudulentas como las que sacó a la luz la investigación Lava Jato, que contribuyen significativamente a resultados deficientes de la producción de infraestructura.