Por qué 2018 será un año decisivo para Paraguay

Por Hamid Faruqee y Antonio C. David

(Versión en English)

La economía paraguaya continúa mostrando una solidez notable. En una reciente visita a Asunción organizada para dialogar sobre la evolución económica, nos encontramos con una pequeña economía abierta que es vibrante a pesar de choques externos profundos. Aunque los dos socios comerciales más grandes de la región —Argentina y Brasil— sufrieron recesiones y los precios de las materias primas cayeron, el crecimiento de Paraguay conservó la resiliencia en 2015 y 2016. Es interesante observar que la economía paraguaya no se movió en sincronía con la de su vecino más grande gracias a políticas de apoyo adecuadas, una base económica más diversificada y a choques favorables de la oferta.

Ahora, en el contexto de una incipiente recuperación regional, Paraguay avanzará aún más. Es probable que nuestros pronósticos de crecimiento se revisen al alza (en alrededor de ¼ de un punto) y superen ligeramente 4% tanto en 2017 como en 2018 gracias al vigor inesperado de la demanda interna. Esta será una oportunidad para atacar muchas de las dificultades estructurales más profundas que le han impedido al país acelerar la convergencia en términos del ingreso con sus pares de la región.

El año próximo también será importante en vista de las elecciones nacionales programadas para el mes de abril. Uno de los retos más importantes para el nuevo gobierno será trabajar en prioridades de política clave para conseguir preservar la envidiable estabilidad económica y abordar con más ahínco los obstáculos estructurales —como la infraestructura y la educación— a fin de promover la prosperidad y la igualdad.

¿Cuál es la hoja de ruta hacia esos objetivos y cuáles son las prioridades en materia de políticas? Aquí las examinamos más de cerca.

Doble ancla

El factor más decisivo para el éxito de Paraguay ha sido la firme trayectoria de estabilidad económica, respaldada por dos anclas principales. Primero, desde su adopción en 2011, el régimen de metas de inflación ha servido de buena guía a la política monetaria y ha permitido contener la inflación. De hecho, hace poco el Banco Central del Paraguay redujo la meta de inflación a 4% y las expectativas del mercado se han ajustado rápidamente en torno al objetivo de la institución. Gracias a esa credibilidad, el banco central pudo respaldar el crecimiento, bajando las tasas de interés desde abril de 2015 tras fuertes choques externos tales como la caída de los precios de la soja y la debilidad del crecimiento en los socios comerciales. Ahora que la expansión está cobrando ímpetu, el crédito se está recuperando y el nivel general de inflación es más elevado, corresponde retirar poco a poco el estímulo monetario para preservar la credibilidad del banco central.

La segunda guía fundamental es la Ley de Responsabilidad Fiscal, que sirve de ancla a la política fiscal. En vigencia desde 2015, la ley impone un tope de 1,5% del PIB al déficit presupuestario, que el gobierno parece estar encaminado a cumplir nuevamente en 2017. Al mismo tiempo, los presupuestos también han restringido el aumento del gasto primario corriente (es decir, el gasto que no incluye ni los pagos de intereses ni la inversión) por debajo del tope que fija la regla fiscal (4% en términos reales). En consecuencia, la composición del gasto público se ha orientado correctamente hacia una mayor inversión en los últimos años, tras muchos años durante los cuales sectores de vital importancia, como la infraestructura, recibieron fondos insuficientes. Estas inversiones deberían tener efectos beneficiosos para el crecimiento económico en los próximos años.Conservar la disciplina fiscal

Sin embargo, mantener la disciplina dentro del marco de la ley fiscal no ha sido una tarea exenta de dificultades. Las decisiones en torno a las prioridades del gasto público y los aumentos de la deuda pública suelen dar lugar a desacuerdos. Por ejemplo, las deficiencias del proceso presupuestario se pusieron especialmente de manifiesto el año pasado, cuando las tensiones entre los distintos poderes del estado culminaron en el veto presidencial del presupuesto de 2017.

Este año, el ciclo electoral y los cambios institucionales recientes relacionados con la fijación del salario mínimo han intensificado las presiones de gasto en las negociaciones sobre el presupuesto de 2018. Las propuestas encaminadas a aumentar significativamente el gasto corriente (incluido el salarial) podrían violar el tope que le impone al déficit la regla fiscal y podrían afectar la reorientación necesaria hacia una mayor inversión pública, que si se ha registrado en los últimos años. Además, un aumento del déficit el año próximo probablemente implicaría un estímulo fiscal poco deseable durante una fase de aceleración del crecimiento. Por esa razón, ceñirse a la regla fiscal y mantener las tendencias presupuestarias serían dos decisiones decisivas para mantener un buen desempeño macroeconómico.

Retos fiscales a más largo plazo

Pasado 2018, los retos consistirán en afianzar el marco fiscal y las instituciones de Paraguay y en generar más ingresos tributarios. Para ello será necesario mejorar la planificación y el control del presupuesto, así como replantearse algunos aspectos del diseño de la regla fiscal. Aunque Paraguay tiene un bajo nivel de deuda pública en comparación con otros países de la región, otro de los retos es convencer a un público receloso de que el país puede endeudarse sin riesgo e invertir con eficacia. Como se señaló en otros blogs, Paraguay va a la zaga de sus pares en términos de eficiencia y solidez de la inversión pública, selección y administración de proyectos, y procesos de asociaciones público-privadas, que pueden contribuir a mejorar la rentabilidad de la inversión.

En cuanto a la tributación, la movilización de mayores ingresos será importante para atender las necesidades de gasto prioritarias del país, preservando a la vez la solidez fiscal y el bajo nivel de deuda. El sistema tributario de Paraguay se caracteriza por bajas tasas impositivas y el uso intensivo de impuestos indirectos como impuestos sobre el valor agregado, con ingresos escasos provenientes de impuestos sobre la renta personal. Las tasas de los impuestos sobre el valor agregado y sobre la renta de las personas físicas y jurídicas se fijaron en un 10% uniforme en la última gran reforma tributaria, que ocurrió hace casi 15 años. Parece haber llegado la hora de plantearse una reforma tributaria que amplíe la base y mantenga tasas competitivas, entre otras cosas reduciendo desgravaciones y exenciones mucho más generosas que las de los pares de la región. Eso ayudaría en temas como la progresividad tributaria y la desigualdad del ingreso.

Estimular el crecimiento futuro

En lo que respecta a las reformas estructurales, un elemento central de la hoja de ruta es la promoción de las reformas plasmadas en el Plan Nacional de Desarrollo para 2014–30. En vista del ciclo electoral, este año los esfuerzos se han centrado en las prioridades en marcha —sobre todo, la infraestructura—, y no en iniciativas nuevas. Cuando el nuevo gobierno asuma el poder el año entrante, será crucial reavivar el ímpetu de reforma en sectores como la salud y la educación. Hace poco, Paraguay se sumó al Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos de la OCDE, lo cual nos permitirá tener una idea más clara de los retos en este ámbito cuando se publiquen las conclusiones del informe el año próximo.

Por último, otro sector crítico es la reforma de las pensiones, ya que el sistema actual, fragmentado y subfinanciado, no canaliza suficientes ahorros nacionales hacia la inversión productiva. La reforma legislativa de las pensiones mejoraría la supervisión, pero sigue siendo una tarea inconclusa, y convendría que el próximo gobierno no la postergara.

En un contexto marcado por la aceleración económica y el ciclo electoral, no cabe duda de que 2018 se perfila como un año decisivo para Paraguay.