Rompiendo el círculo vicioso de bajo crecimiento en El Salvador

Por Mario Garza y Bogdan Lissovolik

(Versión en English)

El Salvador se ha beneficiado considerablemente del estímulo generado por las condiciones externas. La recuperación económica en Estados Unidos, junto a la caída de los precios del petróleo, contribuyó a impulsar el crecimiento al 2.5 por ciento en 2015, frente al 1.8 por ciento registrado los cuatro años anteriores. El gran ahorro generado por un menor costo en la importación de petróleo, cercano al 3 por ciento del PIB, ha elevado el ingreso real de las familias, ha reducido los costos para las empresas, ha fortalecido la posición externa y ha apoyado el progreso social.

Aun así, el ritmo de crecimiento de El Salvador es el más lento de Centroamérica, debido al nivel de inversión que se encuentra entre los más bajos de América Latina (véase el gráfico 1). Existe una compleja red de factores que explican el escaso nivel de inversión, relacionados con la historia, las instituciones y las políticas económicas. Además, las presiones fiscales, junto a una profunda división política, han provocado altos déficits fiscales, aumentando la deuda pública y creando elevadas necesidades de financiamiento. Estas vulnerabilidades socavan la confianza de los inversionistas, elevan el riesgo de que se produzca un ajuste desordenado en el futuro, y en definitiva debilitan las perspectivas de crecimiento del país.

El desafío que enfrenta El Salvador es cómo salir de este círculo vicioso de bajo crecimiento y crecientes niveles de deuda. Nuestro informe más reciente sobre El Salvador advierte que, en ausencia de un acuerdo político, será difícil llevar a cabo reformas necesarias por el lado de la oferta y una corrección fiscal equilibrada que proteja los programas sociales. Esta estrategia es indispensable para reactivar la inversión y el empleo, y encauzar la deuda pública en una trayectoria descendente. No cabe duda de que las favorables condiciones externas —en particular, la recuperación en Estados Unidos y la caída de los precios del petróleo—brindan a la sociedad salvadoreña una oportunidad única para trabajar de forma conjunta y cambiar el rumbo.

Estimulando el crecimiento

Se prevé que la economía salvadoreña siga creciendo a un ritmo ligeramente inferior al 2.5 por ciento en 2016–18 y que luego se ubique en su tasa tendencial del 2 por ciento, debido en parte a una reversión parcial de los precios del petróleo y la finalización de proyectos de inversión. También prevemos que el círculo vicioso de bajo crecimiento continúe: el bajo crecimiento obstaculiza los esfuerzos para reducir la delincuencia y mejorar la educación, lo que frena la inversión, la creación de empleo, y, a su vez, el crecimiento. Ante este panorama será difícil elevar el nivel de vida de las familias de menores ingresos.

Las causas del bajo crecimiento son diversas y complejas e incluyen la delincuencia y la emigración, los elevados costos logísticos, baja competitividad y exposición a factores adversos tales como desastres naturales y riesgos fiscales. La reciente apreciación del dólar de EE.UU. también se ha convertido en un nuevo freno para la competitividad y el crecimiento, dado que la economía está totalmente dolarizada. Es claro que es necesario un amplio acuerdo político y social que abra la puerta para la puesta en marcha de reformas que favorezcan el crecimiento.

El gobierno apunta de manera acertada a elevar el crecimiento al 3 por ciento anual. Para lograr esta meta, es necesario mejorar la competitividad y la productividad, lo que podría lograrse reduciendo las barreras a la entrada en muchos sectores, mejorando la calidad de educación, reduciendo la delincuencia a través de la aplicación activa de las leyes de seguridad y de medidas preventivas más amplias, y vinculando más estrechamente los salarios a la productividad. Además, la mejora del mercado laboral brindaría mayores oportunidades de trabajo para los salvadoreños, desalentando así la emigración. La inclusión financiera también podría promover el crecimiento. Estas reformas podrían contribuir en gran medida a elevar la inversión a niveles más cercanos a los de los países vecinos. No obstante, la viabilidad de muchas de estas reformas también requerirá crear espacio fiscal (margen en el presupuesto para la inversión productiva y el gasto prioritario).

Disminuyendo la deuda

El informe advierte que la deuda pública superará el 70 por ciento del PIB en 2021 y seguirá aumentando en el futuro (véase el gráfico 2). Esta trayectoria es insostenible y exige de medidas correctivas. Es prioritario alcanzar un acuerdo parlamentario para obtener financiamiento externo a largo plazo y reducir el riesgo de una inminente falta de liquidez presupuestaria que podría provocar un ajuste desordenado. Este paso daría tiempo para diseñar una corrección fiscal del 3 por ciento del PIB que podría ejecutarse en 2017–19 a fin de reducir lentamente la razón deuda/PIB y reducir las necesidades de financiamiento a niveles manejables. Aunque esta estrategia de ajuste parece ambiciosa, consideramos que ahora es el momento de actuar, dado los crecientes riesgos fiscales. Si bien esta corrección fiscal podría tener un impacto adverso en el crecimiento a corto plazo, una posición fiscal más sólida, aunada a la aplicación de vigorosas reformas estructurales, crearía las condiciones para lograr un repunte del crecimiento al 3 por ciento en el mediano plazo.

Por lo tanto, es indispensable que la estrategia fiscal proteja el crecimiento y favorezca el desarrollo social a fin de asegurar el apoyo de la sociedad. Esto requerirá de dos ingredientes básicos:

• En primer lugar, el presupuesto debe contener las presiones de gasto no prioritario (que afectan al gasto salarial, los subsidios y otras áreas) y crear espacio para la seguridad (una importante prioridad bipartidista que requiere de mayores recursos públicos), programas para los pobres y reformas a favor del crecimiento.
• En segundo lugar, el gobierno debe establecer un sistema tributario que apoye el crecimiento (eliminando los impuestos con distorsiones que obstaculizan el crecimiento), aumentar la tasa del IVA (pero contrarrestando los efectos adversos sobre las familias de menores ingresos) y crear un impuesto predial.

Aparte de esta corrección, es prioritario una reforma del sistema de pensiones que reduzca sus elevados pasivos netos (cercanos al 100% del PIB) y que amplíe la cobertura de la pensión básica de manera sostenible. También hay margen para reforzar las iniciativas de responsabilidad fiscal que se están debatiendo actualmente a fin de ayudar a afianzar la disciplina fiscal en el futuro.

La mejor opción para el país es poner en marcha un diálogo activo entre los distintos partidos políticos y la sociedad salvadoreña para lograr activar una clara y sólida estrategia de corrección. Las condiciones externas favorables brindan una oportunidad valiosa para actuar. Esto permitirá a El Salvador entrar a un ciclo virtuoso de mayor crecimiento inclusivo y niveles más bajos de deuda.