Medidas locales, solución mundial: Los subsidios a la energía, un problema de US$5,3 billones

Por Benedict Clements y Vitor Gaspar

(Versión en English)

Dos cifras: US$5,3 billones; 6½% del PIB. Ese es nuestro cálculo más reciente del costo de los subsidios a la energía en 2015. Son estimaciones pasmosas. La cifra quizá supere el gasto público en salud a escala mundial, que la Organización Mundial de la Salud estima que equivale a 6% del PIB mundial, aunque para un año diferente, el 2013. Estas cifras representan una de las mayores externalidades negativas que jamás se haya estimado, y su incidencia es mundial. Y eso no es todo: un estudio anterior del FMI sobre la reforma de los subsidios a la energía también indica que dichos subsidios inciden negativamente en la eficiencia, el crecimiento y la desigualdad económicas.

¿Qué son los subsidios a la energía?

Según nuestra definición, los subsidios a la energía son la diferencia entre lo que los consumidores pagan por la energía y los “costos verdaderos” de esa energía, más la tasa estándar del impuesto al valor agregado o las ventas del país. Estos “costos verdaderos” del consumo de energía incluyen los costos de suministro y los daños que el consumo de energía inflige en la gente y el medio amiente. Estos daños, a su vez, se derivan de las emisiones de carbono y, por ende, del calentamiento mundial; los efectos de la contaminación atmosférica en la salud; y los efectos de la congestión vehicular, los accidentes de tránsito y el deterioro de las carreteras. Como se observa en el gráfico 1, la mayoría de estas externalidades las absorben las poblaciones locales, ya que el calentamiento mundial como componente de los subsidios de la energía representa tan solo una cuarta parte del total.

Los subsidios a la energía son de gran magnitud y de carácter generalizado. Abundan tanto en los países avanzados como en desarrollo. Las economías emergentes de Asia son responsables de aproximadamente la mitad del total, en tanto que a las economías avanzadas les corresponde una cuarta parte (gráfico 2). Los mayores subsidios, en términos absolutos, se observan en China (US$2,3 billones), Estados Unidos (US$699.000 millones), Rusia (US$335.000 millones), India (US$277.000 millones) y Japón (US$157.00 millones). En la Unión Europea los subsidios también son considerables (US$330.000 millones).

Mayores de lo que se pensaba

La cifra de 2015 es más del doble de los US$2 billones que se habían estimado para 2011. Más de la mitad del aumento es el resultado de datos más precisos a nivel de país sobre los efectos perniciosos del consumo de energía en la calidad del aire y la salud. En un blog paralelo, nuestros colegas Sanjeev Gupta y Michael Keen analizan más a fondo las diferencias en las estimaciones. En un documento de trabajo del FMI preparado por David Coady y otros autores puede consultarse un análisis técnico de las estimaciones.

Si bien la enorme magnitud de las nuevas estimaciones quizá resulte sorprendente, es importante contrastarla con la gran cantidad de problemas de salud vinculados al consumo de energía y la calidad de la atmósfera. Según estimaciones de la Organización Mundial de la Salud, solo en China se producen más de un millón de muertes prematuras al año debido la contaminación atmosférica, proveniente de la quema de combustibles, en particular carbón, y de otras fuentes.

Muchos países han dado importantes pasos respecto al problema de los subsidios de la energía. Más recientemente, varios países han achicado la brecha entre los precios nacionales y los precios internacionales, gracias a lo cual el gasto en subsidios se redujo en US$190.000 millones entre 2011 y 2015. Algunos de los países que han reformado los subsidios son Angola, Camerún, Côte d’Ivoire, Egipto, India, Indonesia, Jordania, Malasia, Marruecos, Mauritania, México, Sudán, Tailandia, Túnez y Yemen. Como ya señalamos en un blog anterior (Los precios del petróleo y las finanzas públicas: Un arma de doble filo), los precios más bajos del petróleo brindan una oportunidad de oro para que los países continúen impulsando la reforma de los subsidios de la energía.

La experiencia reciente de India es instructiva. En octubre de 2014 se liberalizaron por completo los precios del diesel, tras un período de reforma gradual de los subsidios. Además, se han realizado esfuerzos para limitar el costo de los subsidios del gas licuado de petróleo (GLP), incluida la ampliación, en enero de 2015, de un sistema de transferencias directas de efectivo en todo el país para reemplazar el acceso al GLP subsidiado. Esta reforma permite garantizar que los hogares de bajo ingreso estén protegidos a la vez que se reduce el costo presupuestario de los subsidios.

Dar con el precio justo de la energía

Pese a los esfuerzos de reforma en muchos países, los precios de la energía siguen estando muy por debajo de los niveles que reflejan sus costos verdaderos. ¿Es necesario esperar una solución a escala mundial para corregir este problema?

El FMI ha sostenido desde hace mucho tiempo que encontrar el precio justo de la energía puede ayudar a los gobiernos nacionales a alcanzar sus metas no solo en materia ambiental sino también en lo que se refiere a crecimiento inclusivo y políticas públicas sólidas. Un aumento gradual y predecible de los precios de la energía para que reflejen los costos verdaderos generaría ganancias fiscales equivalentes a aproximadamente 3½% del PIB. Las ganancias fiscales son inferiores al monto total de los subsidios (6½% del PIB) porque al aumentar los precios se reduciría el consumo de energía.

Los beneficios fiscales derivados de la reforma de los subsidios son considerables y podrían revolucionar la política fiscal en muchos países. La reforma crearía margen, por ejemplo, para que los gobiernos reduzcan ciertos tipos de impuestos (como los de la mano de obra) que frenan el crecimiento, incrementen el gasto público que promueve el crecimiento (por ejemplo en infraestructura, salud y educación) y financien transferencias de efectivo focalizadas en los pobres. Además, surgirían incentivos adecuados para la inversión en tecnologías verdes, ya que la energía contaminante dejaría de ser artificialmente barata.

Lo mejor de todo es que los beneficios de la reforma de los subsidios —por ejemplo, los derivados de una menor contaminación— redundarían masivamente en favor de las poblaciones locales.

Iniciar el proceso ya, a escala nacional

Aun si estuviera impulsada por razones puramente nacionales, la reforma de los subsidios de la energía sería beneficiosa a escala mundial. Un ejemplo es cuando los países elevan los precios basándose únicamente en consideraciones de carácter interno, es decir, sin introducir una corrección que tenga en cuenta el calentamiento mundial. Esto de todos modos ayudaría a reducir las emisiones mundiales de C02 en alrededor de 17%.

Las condiciones son propicias para emprender con decisión la reforma de los impuestos y los subsidios a la energía, sobre todo teniendo en cuenta los bajos niveles de los precios internacionales del petróleo y la inflación. La toma de medidas a escala nacional ayudaría a lograr avances a escala mundial con miras a la cumbre sobre cambio climático que se celebrará en París al final de este año.

Las implicaciones fiscales son enormes: los subsidios a la energía, cifrados en US$5,3 billones, superan el gasto estimado de salud pública de todo el planeta. Superan también el gasto mundial total en inversión pública. Los recursos que se obtengan de la reforma de los subsidios podrían destinarse a atender necesidades críticas de gasto público o a reducir impuestos que están asfixiando el crecimiento económico.

Al actuar a escala local, y en pro de sus propios intereses, las autoridades pueden contribuir significativamente a la solución de un desafío mundial. La ruta por lo tanto está clara: tomar medidas a escala local y buscar una solución a escala mundial.