La senda de Uruguay hacia el crecimiento sólido e inclusivo

Por Elif Ture

En los últimos 15 años, América Latina ha logrado enormes avances en la reducción de la pobreza y la desigualdad. Uruguay se destaca entre los países de la región como uno de los ejemplos más estimulantes del esfuerzo por fomentar el crecimiento acompañado de avance social. El aumento de las oportunidades y la mejora de los indicadores sociales que se registraron en Uruguay a partir de mediados de la década de 2000 constituyen un extraordinario caso de éxito en la recuperación económica y social posterior a una crisis.

¿Cómo logró esto Uruguay? Nuestro reciente informe sobre la economía uruguaya analiza los principales logros sociales del país en la década pasada y señala dos factores que ayudaron a los más pobres: un sólido crecimiento y políticas innovadoras en materia de asistencia social. Pero con la desaceleración del crecimiento en América Latina, el principal desafío que enfrentará Uruguay será mantener la solidez del crecimiento y la sostenibilidad fiscal del gasto social, de forma de asegurar que estos notables avances no se reviertan.

Principales logros
El crecimiento inclusivo no es un fenómeno nuevo para Uruguay; de hecho, es un objetivo fundamental de larga data de la política económica del país. Uruguay tiene los índices más bajos de desigualdad y pobreza de la región al menos desde 1990. Aunque la recesión de 1999–2002 y la posterior crisis financiera deterioraron gravemente sus indicadores sociales, Uruguay ha logrado avances notables en el nivel de vida de sus habitantes, gracias a un firme crecimiento económico y a políticas sociales activas (gráfico 1).

El aumento del empleo y las rentas del trabajo, así como la introducción de transferencias públicas focalizadas, han sido los principales factores tras el descenso constante de la pobreza desde 2005 y de la desigualdad desde 2007, que se encuentran ahora en sus niveles más bajos en muchas décadas (gráfico 2). Al mismo tiempo, el aumento de la oferta de trabajadores altamente calificados en la última década —debido principalmente a un mayor acceso a la educación superior— y el aumento de la demanda de trabajadores menos calificados durante un período de fuerte crecimiento de los sectores de la agricultura y la construcción ha ayudado a reducir las primas por trabajo calificado, las brechas salariales y la desigualdad del ingreso.

Sin embargo, las participaciones en el ingreso del tramo superior se han mantenido altas en relación con los niveles internacionales. La participación en el ingreso del 1% mejor remunerado de la población fue de aproximadamente un 14% entre 2009 y 2011, frente a un promedio del 10% registrado en los países avanzados, aun cuando el índice de Gini (indicador de la desigualdad del ingreso empleado comúnmente) se redujo gradualmente entre 2008 y 2012.

Uruguay sigue a la cabeza en materia de igualdad de género en el mercado laboral. En la última década, la participación de las mujeres en la fuerza laboral rondó el nivel de aproximadamente 5 puntos porcentuales por encima de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y 10 puntos porcentuales por encima de América Latina, y alcanzó el 67% en 2012 (gráfico 3). Dicho esto, como siempre sucede, todavía hay margen para mejorar. Siguen existiendo grandes diferencias de género en las tasas de participación en el mercado laboral, y el empleo y los salarios de las mujeres aún están rezagados con respecto a los de los hombres, aunque las diferencias siguen siendo bajas en relación con los niveles internacionales.

Políticas de gran alcance
El gasto público social aumentó del 20% del PIB en 2005 al 25% en 2012, como resultado de un esfuerzo deliberado en materia de política social (gráfico 4). Una vez que se afianzó la recuperación tras la crisis de 2002, Uruguay puso en práctica un plan de atención a la emergencia social (PANES) de carácter temporal entre 2005 y 2007 con el fin de afrontar la pobreza extrema a través de transferencias monetarias focalizadas. Más adelante, en 2007, el gobierno inició un Plan de Equidad más integral y permanente, que incluyó una ampliación de la cobertura y del monto de las transferencias de asistencia social, así como reformas de amplio alcance en materia tributaria y de atención de salud. Entre otros cambios, la reforma tributaria introdujo impuestos a la renta personal y mejoró la progresividad del sistema tributario, en tanto que la reforma de la salud, y su ampliación en 2010, casi triplicaron la cobertura del seguro de salud mediante planes públicos, alcanzando así una cobertura casi universal.

El gobierno tomó nuevas medidas para ampliar el seguro de desempleo y los beneficios jubilatorios no contributivos en 2009. También introdujo medidas para fomentar la construcción de vivienda social en 2011, y la inclusión financiera en 2014.

Afrontar la pobreza y la desigualdad del ingreso
La reducción de la pobreza posterior a la crisis uruguaya de 2002 fue facilitada, en parte, por el firme crecimiento económico del país, que produjo un aumento del empleo y el ingreso, y permitió así un mayor gasto en políticas sociales. Por lo tanto, mantener un crecimiento económico sólido y estable y asegurar que las políticas de gasto social sean sostenibles del punto de vista fiscal a lo largo del tiempo será fundamental para salvaguardar y profundizar los avances sociales logrados en la década pasada.

Fortalecer la calificación, en particular de las mujeres y los jóvenes, también ayudaría a lograr una reducción más perdurable de la pobreza. La política de transferencias monetarias de Uruguay tuvo éxito para reducir la pobreza extrema en la década pasada, pero parte importante de la población sigue en riesgo de volver a caer en la pobreza. Fomentar las oportunidades de capacitación laboral y reforzar la asistencia en la búsqueda de empleo, especialmente para las mujeres y los jóvenes (gráfico 5), ayudaría a integrar a la población pobre y vulnerable al mercado laboral y de esta forma se establecería una estrategia más perdurable para erradicar la pobreza y la vulnerabilidad.

Mejorar la calidad de la educación es el principal desafío que enfrenta Uruguay para aumentar la equidad y las posibilidades de crecimiento a largo plazo. El descenso de los puntajes del Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA) y la gran dependencia del rendimiento de los estudiantes con respecto a su situación socioeconómica plantean preocupaciones sobre la igualdad y equidad en la educación (gráfico 6). Uruguay actualmente gasta aproximadamente el 4,6% del PIB en educación, porcentaje inferior al promedio de los países de la OCDE, del 5,4%. Si bien se podrían destinar más recursos para mejorar la calidad de la educación, estos podrían aumentar si también se pusieran en marcha reformas para mejorar la eficiencia del gasto en la educación. Los datos sugieren que Uruguay podría ahorrar el 15% del gasto en educación secundaria y alcanzar las mismas tasas de matriculación. Al mismo tiempo, investigaciones recientes muestran que una mejora de la calificación y la educación de los trabajadores elevarían en 40% la renta per cápita prevista para 2050 en Uruguay, creando así un ciclo virtuoso de crecimiento y equidad.