Demasiado en juego: Pongamos en marcha las reformas de los precios de la energía

Por Ian Parry

La energía desempeña un papel crítico en el funcionamiento de las economías modernas. Al mismo tiempo, es el centro de muchas de las inquietudes ambientales que apremian hoy en día: desde el calentamiento global (que, según las previsiones, alcanzará alrededor de 3–4 grados Celsius para fines del siglo) y la contaminación atmosférica (causa de más de tres millones de muertes prematuras al año) hasta los embotellamientos en los centros urbanos. En un nuevo libro del FMI, examinamos maneras precisas en que las autoridades pueden encontrar el equilibrio justo entre los beneficios económicos sustanciales del uso de la energía y su impacto ambiental perjudicial.

Estos efectos ambientales tienen implicaciones macroeconómicas, y el FMI, con su experiencia en diseño y administración de impuestos, puede ofrecer asesoramiento sólido sobre cómo diseñar sistemas de tributación de la energía que aseguren que los precios de la misma reflejen debidamente los efectos ambientales desfavorables.

Para ello, formulamos una manera sensata y razonablemente sencilla de cuantificar los daños ambientales y la aplicamos a más de 150 países para mostrar lo que dichos daños probablemente implicarían en términos de impuestos eficientes sobre el carbón, el gas natural, la gasolina y el diésel para automotores. Por ejemplo, los daños para la salud humana causados por la contaminación atmosférica se calculan estimando cuánta gente se encuentra expuesta a las emisiones de usinas y vehículos en diferentes países y en qué medida esa exposición incrementa el riesgo de distintas enfermedades (p. ej., cardíacas y pulmonares). Aunque este enfoque inevitablemente invitará cierta polémica (p. ej., sobre la valoración de los daños del calentamiento global o de los perjuicios para la salud en diferentes países), la metodología es suficientemente flexible como para dar cabida con facilidad a otros puntos de vista: representa un punto de partida para el debate, no un destino final.

No todos los impuestos son malos

Los ministros de Hacienda del mundo deberían reconocer que tienen a su disposición algunas herramientas bastante poderosas. No hay duda de que los impuestos sirven muy bien para alejar a consumidores y empresas de ciertos productos: no hay más que mirar lo que ha ocurrido con los cigarrillos en muchos países en los 50 últimos años. Los impuestos ambientales u otros instrumentos de precio parecidos pueden contribuir a “dar con el precio justo”; es decir, dejar reflejados en los precios de la energía los efectos colaterales ambientales. Necesitamos centrarnos en una tributación más inteligente, no una tributación más pesada. Si están debidamente focalizados en la fuente del daño ambiental, estos instrumentos representan la manera más eficaz de reducir los efectos colaterales perniciosos del consumo de energía. Y los ingresos que generen les permitirán a los gobiernos recortar otros impuestos onerosos o alcanzar objetivos fiscales con más eficiencia, logrando así mejores resultados en términos de salud y medio ambiente y, a la vez, limitando cualquier impacto adverso en el desempeño macroeconómico.

En resumidas cuentas, dada la magnitud de los beneficios fiscales y ambientales, los países no tienen que esperar a que se adopten medidas internacionales para emprender reformas de los precios de la energía. A los ministros de Hacienda les toca un papel protagónico, tanto en la administración como en la reestructuración del sistema tributario, para alejarlo de los impuestos que tienen probabilidades de resultar más perjudiciales para la eficiencia y el crecimiento, como los impuestos sobre la renta, y orientarlo hacia impuestos sobre la energía bien concebidos. Pero hay que prestar atención a lo que se debe tributar (la “base tributaria”) y a cuánto se debe pagar mediante las tasas impositivas.

Dar con las bases y las tasas justas

En lo que respecta a las bases tributarias, aunque existe una variedad de opiniones, la manera más sencilla de fijar precios para las emisiones de dióxido de carbono consiste en gravar a los proveedores de combustible fósil en proporción al contenido de carbono del combustible, de manera similar a los actuales impuestos sobre combustibles para automotores. Se pueden aplicar cargos parecidos al suministro de combustibles por la contaminación atmosférica local, aunque es importante otorgar créditos o reintegros por la captura de emisiones —como lo hacen las tecnologías de depuración del dióxido de azufre en las usinas— porque son las emisiones atmosféricas netas las que importan para medir los daños ambientales. En el caso de los automotores, los cargos por kilómetro recorrido (ajustados según la clase de carretera urbana y la hora del día) pueden ser el instrumento más eficaz para aliviar la congestión y deberían resultar viables a más largo plazo; no obstante, un paso intermedio razonable consiste en dejar reflejados en los impuestos sobre los combustibles los efectos ambientales perniciosos (primordialmente, los riesgos que los conductores generan para otros usuarios de las vías públicas en términos de dióxido de carbono, contaminación, congestión y accidentes).

En cuanto a las tasas impositivas, deben estar fijadas en función de los daños ambientales para garantizar automáticamente que solo se harán las mejoras ambientales cuyos beneficios superen los costos.

Los precios justos dan buen resultado

Una de las conclusiones más firmes del libro es que los combustibles están sujetos a una tributación generalizada y sustancialmente baja. Pero el grado de subtributación varía considerablemente según el país. Tomemos el ejemplo del carbono, que básicamente está exento de impuestos en este momento: los cargos sobre el carbono que muestra el gráfico 1 ascienden a US$3,3 por gigajulio de energía (alrededor de dos tercios del precio mundial promedio) en tanto que los daños por contaminación atmosférica (a pesar de las regulaciones) superan US$10 por gigajulio en países como China y Polonia (con alta exposición de la población a la contaminación), pero no llegan a US$1 por gigajulio en Australia y Chile (donde ocurre lo contrario). Los impuestos correctivos sobre la gasolina también son sustanciales en los países avanzados, emergentes y en desarrollo, pero reflejan más los costos de la congestión y los accidentes que los costos de la contaminación atmosférica y las emisiones de dióxido de carbono.

Gráfico 1. Impuestos correctivos sobre el carbón para reflejar los costos ambientales en algunos países, 2010

Hay mucho en juego: instituyendo impuestos correctivos sobre los combustibles fósiles se lograría (en comparación con la situación actual) una reducción estimada de las emisiones de dióxido de carbono a nivel mundial de 23%, se evitaría un 63% de las muertes atribuibles a la contaminación generada por los combustibles fósiles y se obtendrían beneficios fiscales equivalentes en promedio a 2,6% del producto interno bruto de los países.