Gestión del ingreso generado por los recursos naturales: ¿Qué le conviene hacer a una ministra de Hacienda?

Por Sanjeev Gupta y Enrique Flores

La Ministra de Hacienda contesta el móvil. La llamada es del Ministro de Energía, que le informa que el país acaba de descubrir yacimientos petrolíferos y que calcula que el ingreso generado por las ventas comenzará a aparecer en el presupuesto en los cuatro próximos años. Aunque la entusiasman las perspectivas de aumento de los ingresos —de hecho, el país rico en recursos naturales promedio obtiene de ellos más del 15% del PIB—, la ministra comienza a preguntarse cómo aprovechar esos ingresos para el desarrollo del país. Sabe que son aislados los casos en que los recursos naturales han actuado como catalizador del desarrollo; muchísimas veces han dado como resultado inestabilidad económica, corrupción y conflictos, un fenómeno conocido como “la maldición de los recursos”.

La solidez de las instituciones nacionales desempeña un papel crítico para poder encauzar los recursos naturales hacia el desarrollo, pero la ministra sabe que el país no cuenta con estas instituciones y que crearlas lleva mucho tiempo. ¿Qué le conviene hacer, dado que el ingreso petrolero comenzará a fluir en el futuro próximo? Un nuevo estudio del FMI estudia una de las opciones: distribuir el ingreso directamente a la ciudadanía.

El argumento a favor de la distribución directa

La ministra recuerda una monografía publicada por Sala-i-Martin y Subramanian que sostiene que los ciudadanos de un país rico en petróleo como Nigeria —cuyas instituciones son débiles— se beneficiarían más recibiendo directamente la totalidad del ingreso petrolero. El principal argumento de los autores es que los mecanismos de distribución directa eluden instituciones presupuestarias ineficientes o corruptas y llevan a la ciudadanía a exigirle al gobierno que rinda cuentas. Su razonamiento es que si los ingresos generados por los recursos naturales se distribuyen a la población y luego el gobierno se resarce por medio de la tributación, los ciudadanos le exigirán que rinda cuenta del uso de los recursos.

Evaluación de los mecanismos de distribución directa

Teniendo en cuenta todo esto, la ministra le pide a su asesor que evalúe las ventajas y las desventajas de distribuir directamente la riqueza producida por los recursos naturales a la población.

Como primer paso, el asesor examina cómo han respondido otros países en circunstancias similares. Para su sorpresa, se encuentra con un solo caso en que los ingresos generados por los recursos naturales se distribuyen directamente: el de Alaska. Sin embargo, Alaska cuenta con el respaldo de instituciones presupuestarias y supervisión oficial sólidas, y el monto distribuido es relativamente pequeño —apenas 3-6% del ingreso per cápita— y la distribución directa proviene de los ingresos generados por los recursos que se han ahorrado.

Para ser meticuloso, el asesor también estudia las experiencias de países cuyos gobiernos hacen transferencias en efectivo o en especie a la población; por ejemplo, transferencias condicionadas en efectivo, subsidios y programas de apoyo a los ingresos. Descubre que esas transferencias han contribuido a reducir la desigualdad, pero que las transferencias más grandes a beneficiarios menos necesitados pueden producir el efecto no buscado de alentarlos a salirse de la fuerza laboral. También observa que los programas de apoyo a los ingresos suelen tener una cobertura estrecha, para no dar la impresión de que desalientan el trabajo. Ve lo arraigados que están los subsidios energéticos —a pesar de ser ineficientes, desiguales y perjudiciales para el crecimiento— porque la población los considera una manera de cosechar los frutos de la abundancia de recursos naturales. Por último, comprueba que el uso de los ingresos generados por los recursos fuera del proceso presupuestario también puede ser víctima de la captación de rentas.

Seis observaciones clave

El asesor reconoce que brindar servicios públicos críticos a la población sin recurrir a los ingresos generados por los recursos naturales sería muy difícil. Además, sabe que la capacidad del gobierno para recuperar recursos a través de la tributación es limitada y que, por más necesario que sea, un reordenamiento exhaustivo del sistema tributario llevará tiempo. En este contexto, le hace a la ministra las siguientes observaciones:

• Primero, si la ministra se plantea algún tipo de distribución directa —grande o pequeña— debe hacerlo en el contexto de la concepción global de la política fiscal. Las decisiones de gasto y recaudación —financiadas o no con recursos naturales— deben estar basadas en la situación macroeconómica global.

• Segundo, no hay muchos indicios de que dejar la decisión en manos del sector privado —como pretenden hacerlo los mecanismos de distribución directa—mejora los resultados económicos. El sector privado quizá no esté en mejores condiciones de manejar la volatilidad de los ingresos, proporcionar inmediatamente servicios sociales críticos, hacer frente a la agotabilidad de los recursos naturales y abordar cuestiones intergeneracionales de ahorro e inversión.

• Tercero, existe un riesgo de que la distribución directa obstaculice el suministro de servicios públicos. La proporción de los ingresos generados por los recursos suele ser bastante grande en comparación con el nivel corriente del gasto público; por consiguiente, pasar recursos sustanciales al sector privado deja menos dinero para carreteras, escuelas y servicios sociales, particularmente en vista de sistemas tributarios débiles que dificultan la movilización del ingreso generado por la economía ajena al sector de los recursos.

• Cuarto, la distribución directa puede crear una cultura de dependencia del Estado y podría tener un impacto negativo en la oferta de mano de obra. La experiencia con los programas de crédito por ingreso laboral en las economías avanzadas y con las transferencias condicionales de efectivo sugiere que esto podría crear dificultades si las transferencias de efectivo fueran elevadas y llegaran a manos de segmentos menos necesitados de la población.

• Quinto, no hay seguridad de que los mecanismos de distribución directa no vayan a ser víctima de la corrupción y las presiones políticas. La distribución directa fuera del presupuesto implica riesgos significativos, como lo sugiere la experiencia de los fondos extrapresupuestarios de muchos países.

• Por último, quizás haya lugar para la distribución directa en la economía, siempre que sea relativamente pequeña y esté encuadrada dentro del marco presupuestario.