Reconsiderar el futuro del Estado: La reforma del gasto público

Por Sanjeev Gupta y Martine Gerguil

La crisis financiera mundial puso en evidencia la cuestión de la sostenibilidad de las finanzas públicas. Pero simplemente exacerbó una situación que tarde o temprano iba a suscitar interés, a saber: en todo el mundo los gobiernos han gastado cada vez más en las últimas décadas. Hemos examinado los factores que explican este aumento del gasto público, particularmente el gasto social, y en nuestra última edición del informe Monitor Fiscal consideramos algunas opciones para avanzar en la reforma del gasto.

Factores que explican el crecimiento del gobierno

El nivel de gasto de un gobierno refleja principalmente las preferencias del país con respecto al tamaño adecuado del gobierno y los servicios que proporciona. Sin embargo, desde hace varios años, el gasto público como porcentaje del producto económico global ha mantenido una trayectoria claramente ascendente. Esto puede atribuirse en parte a factores económicos fundamentales (gráfico 1).

Gráfico 1. Tendencias al alza del gasto del gobierno general (porcentaje del PIB)

En el siglo XIX el economista alemán Adolf Wagner planteó la hipótesis de que la demanda de bienes y servicios públicos se incrementa a medida que aumenta la riqueza de un país (“ley de Wagner”). William Baumol presentó otra explicación, a saber que el costo de la prestación de bienes y servicios tiende a aumentar más rápidamente que la productividad; Baumol puso el ejemplo de los músicos de orquesta, cuyos salarios aumentan aunque se podría afirmar que los músicos no tocan mucho mejor ahora que unas décadas antes (“la enfermedad de los costos de Baumol”). Nuestro propio análisis incluido en el Monitor Fiscal presenta evidencia que respalda ambas hipótesis.

Estos resultados implican que, si no se implementan medidas compensatorias, se seguirá ejerciendo presión sobre los gobiernos para que aumenten el gasto, aunque posiblemente a un ritmo más lento a medida que los ingresos y el crecimiento de la productividad se estabilicen. De hecho, nuestras estimaciones sugieren que, si no se aplican reformas, el gasto público en las economías de mercados emergentes podría aumentar entre 3 y 6 puntos porcentuales del PIB para 2050.

Es probable que la presión al alza sobre el gasto público provenga al menos de otras dos fuentes: el envejecimiento poblacional, que incrementará el costo de la prestación de servicios de salud y las pensiones; y de la normalización de la política monetaria, que aumentará los pagos de la deuda cuando en un momento dado empiecen a subir las tasas de interés.

Opciones de reforma del gasto

La tarea principal de los gobiernos es asegurar que las finanzas públicas se mantengan en una situación sostenible ahora y en el futuro, promoviendo al mismo tiempo el crecimiento y la equidad, y esto lo deben hacer de alguna manera en un contexto de presiones para aumentar el gasto. Para conseguir la cuadratura de ese círculo, los gobiernos deberán encontrar un delicado equilibrio entre reforma de la política tributaria y del gasto.

En las economías avanzadas, donde se requiere una consolidación mayor y elmargen para obtener ingresos fiscales adicionales a través de los impuestos es limitado, quizá se necesiten recortes de gastos en el marco de una estrategia de reforma de mayor alcance. En muchas economías de mercados emergentes y de bajo ingreso, por el otro lado, una gran proporción de la población no tiene acceso a una amplia gama de servicios públicos, como educación y salud. En estas economías, hay margen para ampliar la prestación de bienes y servicios públicos aumentando los impuestos. Pero probablemente se necesiten algunos cambios en las prioridades de gasto.

Está claro que las circunstancias y preferencias de cada país son importantes y que el problema —como siempre— está en los detalles, pero de la experiencia de los países en el ámbito de la reforma del gasto pueden desprenderse algunos elementos comunes:

• Los países deben evitar recortes del gasto a nivel general. Aunque pueden ser convenientes, estos recortes no son eficientes ni aumentan el bienestar, y tienen efectos perjudiciales en la capacidad de la economía de crecer a largo plazo.

• Para restablecer la sostenibilidad será necesario contener el gasto social y la masa salarial del sector público, los dos componentes centrales del gasto público. Para contener el crecimiento del gasto social es necesario abordar las pensiones públicas y las prestaciones sociales. En el caso de la reforma de las pensiones, elevar gradualmente la edad de jubilación, protegiendo al mismo tiempo a los sectores vulnerables y ampliando el acceso cuando sea necesario, parece ser la opción más conveniente. Tanto en los países avanzados como en desarrollo, la mejora de la focalización de las prestaciones sociales puede generar ahorro fiscal sin comprometer la equidad. Para reducir la masa salarial de manera duradera sería necesario reemplazar el congelamiento de sueldos y contrataciones establecido en varios países desde 2009 por reformas estructurales más profundas.

• Los gobiernos pueden lograr ahorros de costos mejorando la eficiencia. Las mejoras en la eficiencia podrían reportar grandes beneficios en la prestación de servicios de educación y atención de la salud y en inversión pública, esta última es particularmente importante para los países de bajo ingreso.

• Es necesario frenar gradualmente la disminución tendencial de los stocks de capital público en las economías avanzadas y de mercados emergentes. Para contrarrestar esta disminución (gráfico 2) se requerirán una inversión pública más productiva o una mayor participación del sector privado.

• El establecimiento de instituciones fiscales más sólidas puede aumentar la eficacia de las reformas del gasto. La evidencia empírica indica que la descentralización eficaz de los marcos y reglas del gasto, por ejemplo, puede ayudar a promover el control del gasto.

• Por último, aunque no menos importante, es más probable que las reformas del gasto tengan éxito y sean más duraderas si están respaldadas por un consenso político de amplio alcance. Es especialmente importante formular una vasta estrategia de comunicaciones dado que la incertidumbre política y las presiones sociales pueden fácilmente hacer descarrilar el proceso de reforma.

Gráfico 2. Tendencias a la baja del stock de capital público 

http://www.imf.org/external/spanish/index.htm