Mejores campañas para mejores conductas

Por Carlos Scartascini

¿De qué manera pueden los gobiernos orientar a la gente para que tome decisiones que mejoren su bienestar? Tradicionalmente, la atención se ha centrado en ajustar los precios de los bienes de manera de que la gente compre más o menos de lo que compra naturalmente; por ejemplo, impuestos más altos sobre los cigarrillos puede hacer que la gente fume menos. Más recientemente, en lugar de intentar modificar sólo los precios, los gobiernos han empezado a utilizar otras técnicas para modificar la conducta de la gente. En particular, la utilización de “nudges” o pequeños empujones, se han convertido en el instrumento de preferencia.

Los gobiernos de América Latina no son la excepción a esta tendencia. Por lo tanto, cabe preguntarse: ¿qué características deben tener dichos “nudges”, empujones o mensajes para ir llevando a la gente hacia conductas que ayuden a los países al logro de sus metas de desarrollo? Una serie de proyectos de investigación patrocinados por el BID en Argentina nos permite responder esta pregunta (Castro y Scartascini, 2014). A partir del análisis de qué tan eficaces fueron campañas informativas diseñadas para incidir en el consumo de gas natural y el pago de impuestos se puede determinar qué de acertado o desacertado puedan tener distintos tipos de estrategias comunicacionales y de qué manera puede el mensaje ‒cuando está bien concebido‒ respaldar las políticas gubernamentales.

Los resultados muestran que las campañas informativas pueden modificar el comportamiento sutilmente. Además, pueden hacerlo sin necesidad de recurrir a normativas política o económicamente onerosas. Pero hay algunas normas básicas que inciden claramente en el grado de eficacia de esas campañas. Para ser convincentes y tener efecto deben: dar un mensaje relevante, claro y de manera concisa; contener imágenes y texto que sean armónicos entre sí y no depender excesivamente de la aptitud de la gente para las matemáticas, y presentar material que sea admisible para el público y que no sea insultante.

Al menos en un puñado de casos, lo que no ha funcionado ha sido tan instructivo como lo que sí ha servido.  Por ejemplo, la introducción de un aumento de precios en el gas natural del orden de un 25% condujo a una disminución de aproximadamente 4% del consumo residencial en el área metropolitana de Buenos Aires, lo que demuestra una vez más la relevancia de los precios para incidir en las decisiones individuales. Sin embargo, dicho aumento de precios y la política que la acompañaba no fue acompañada de una política de información adecuada. Específicamente, no explicó en detalle el nuevo y más progresivo régimen de tarifas, según el cual, el consumo actual afecta el precio ha ser abonado en el futuro. Dado que los consumidores se reclasificaban cada dos meses, esto hubiese servido para disminuir aún más el consumo presente (que era uno de los objetivos de la política). Pero debido a que la política era demasiado compleja y carecía de orientación, el gobierno minó sus propios esfuerzos para reducir el consumo. De hecho, una encuesta de varios cientos de consumidores reveló que apenas 1% de ellos entendían claramente todos los diversos elementos que incidían en la determinación de la facturación.

Entretanto, en el municipio de Esteban Echeverría, el BID introdujo una serie de mensajes en las facturas de impuestos prediales, para ver qué clase de recomendaciones pueden hacer mejorar el pago de impuestos. El contenido de los mensajes fue preparado cuidadosamente mediante una encuesta a cientos de contribuyentes y el uso de un grupo de sondeo. Los participantes de este grupo destacaron la importancia no solo de que los mensajes tuvieran imágenes, sino también que hubiera una correlación entre ellas y el texto, de manera que ambas tomaran en cuenta las realidades locales del momento. Por ejemplo, cuando se presentó a los participantes una factura con una imagen de una balanza, en representación del sistema de justicia, junto con una frase de que el pago de impuestos contribuye a una sociedad más justa, los participantes hicieron notar que el texto y la imagen no concordaban: la imagen de la balanza contradice la idea de un régimen tributario progresivo en el que los de mayores ingresos pagan más impuestos. Un mensaje de que pagando sus impuestos el individuo contribuye a la seguridad en Esteban Echevarría tampoco sirvió. Los participantes sencillamente no hallaron la idea convincente. De hecho, 55% de los contribuyentes indicaron que la delincuencia de hecho había aumentado en los últimos seis meses. Entretanto, un mensaje que mostraba una tarjeta roja de fútbol con una frase sobre el castigo por dejar de pagar resultó insultante. Una mujer de bajos ingresos y analfabeta funcional dijo sentirse culpable por no pagar sus impuestos, pero que no podía hacer nada al respecto porque tenía cinco hijos que alimentar.

Estos resultados fueron sumamente reveladores. El grupo sugirió que los mensajes deben ser creíbles. Además, que debían estar cuidadosamente armonizados con las imágenes para no introducir contradicciones desconcertantes, y no debían resultar insultantes.

Una vez que se decide en los mensajes más efectivos, es importante que la distribución y presentación de los mismos sea la adecuada. Una decisión de las autoridades locales de que el texto se colocara en un recuadro pequeño, en letra minúscula y sin imágenes, básicamente condenó al fracaso el esfuerzo que se había hecho en la concepción de los mensajes. Apenas 17% de los contribuyentes recordaron haber visto algún mensaje en su factura de impuestos y, por supuesto, que esos mensajes no provocaron cambio alguno de conducta.

Un experimento del BID sobre el mejoramiento del pago de impuestos en el Municipio de Junín también aportó ideas útiles. En el experimento se dividió a los contribuyentes en cuatro grupos, tres de ellos de tratamiento y uno de control, y se insertaron mensajes que giraban en torno a las razones que característicamente da la gente en América Latina para no pagar sus impuestos. Entre ellos figuraban la falta de consecuencias (“si no pago, no pasa nada”); la equidad o la comparación con los semejantes (“¿por qué debo pagar yo si nadie más paga?”), y la justicia o reciprocidad por el pago de impuestos (“¿por qué debo pagar yo cuando el gobierno usa mal el dinero que recauda?”). Esta vez los mensajes tuvieron un efecto importante. El mensaje sobre la falta de consecuencias indicaba las sanciones a la evasión fiscal e incluía una imagen del martillo de un juez. Ese mensaje tuvo el mayor efecto en promedio. Esta gente, comparada con el grupo de control que no recibió ningún mensaje, presentó una mayor probabilidad de acatamiento de alrededor de cinco puntos porcentuales, lo que equivaldría a reducir la evasión fiscal en más de 10% si se extendiera a la población en general.

Lo que resultó revelador fue que la reacción a los mensajes depende de lo que la gente piensa, lo que a su vez se correlaciona con conductas de pago anteriores. El mensaje de justicia o reciprocidad, por ejemplo, incluía un recordatorio de que los impuestos recaudados habían permitido mejorar el alumbrado público, la instalación de redes de agua y saneamiento y otros servicios municipales. Quienes anteriormente recibían una menor cantidad o calidad de tales servicios y podían verse beneficiados con una mejora, reaccionaron positivamente al mensaje. Pero el mensaje tuvo un efecto negativo en quienes recibían mejores servicios. Entretanto, el mensaje sobre las consecuencias del no pago tuvo un efecto positivo en aquellos contribuyentes que no habían pagado en el período anterior, pero no tuvo un efecto estadísticamente significativo en los que sí lo habían hecho.

Claramente, las percepciones que tienen los individuos son muy importantes. Igual pasa con la credibilidad de los mensajes, la simplicidad y claridad de su presentación, y su armonía con las imágenes que los acompañan. Ya que pueden inducir cambios de conducta sin necesidad de ajustar precios ni la normativa legal en vigor pueden ser eficaces como alternativa de política. Pero el diseño de las políticas públicas, las campañas, y una estrategia de comunicación bien pensada son decisivos. La clave está en los detalles.

Esta columna fue originalmente publicada en el blog Ideas que cuentan del BID