El TUO al servicio del ciudadano: el caso específico del TUO de la LPAG

Elaborado por: Cristian Silva Romero, Asociado Senior de Echecopar.

A puertas de los 25 años de vigencia de la Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG), el Poder Ejecutivo se suma a las celebraciones publicando su nuevo Texto Único Ordenado (TUO). No podía ser menos. Desde su puesta en vigencia, los juristas, servidores públicos, estudiantes, jueces y toda la comunidad jurídica es plenamente consciente de que las reglas del Estado sirven únicamente si están pensadas para promover y maximizar la libertad del ser humano.

En esta misma línea, existe el TUO. Persiguiendo una finalidad más sobria, este aporta a compilar y sistematizar en un solo texto integral las normas aprobadas en distintos momentos temporales de una Ley. En una faceta menos conocida, también cumple estos mismos fines respecto de reglamentos, tal como lo dispone el vigente Reglamento de la Ley Marco para la Producción y Sistematización Legislativa, aprobado mediante Decreto Supremo N.º 007-2022-JUS (en adelante, el Reglamento de Sistematización).

Como se aprecia, el TUO no es una exclusividad para la LPAG, es una herramienta de orden para toda la actividad normativa del Estado. Sin embargo, consideramos que sí podemos calificarla como un instrumento de Derecho Administrativo. Así, dado que el TUO no innova, no interpreta, ni modifica el valor y fuerza de las normas compiladas, no cumple un rol legislativo, sino que presenta una naturaleza puramente administrativa de organizar el desorden del caos normativo nacional. Por ello, es que la elaboración del TUO se encarga a las entidades de la Administración y su vehículo natural es el Decreto Supremo.

Más allá de cumplir un fin de mejora regulatoria, el TUO no es una herramienta novedosa, cercana a los tiempos que corren. Se ha podido rastrear su uso ya en el año 1983, con el Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado mediante Decreto Supremo N.º 395-82-EFC. Este reza entre sus considerandos que “por Decreto Legislativo N.º 137 se facultó al Ministerio de Economía, Finanzas y Comercio para que prepare y ponga en vigencia un nuevo texto único ordenado del Código Tributario”. Así, parece ser que el TUO se entendía como una herramienta sin regulación general, solo utilizada en casos de expreso encargo o delegación desde norma con rango de Ley, al mismo estilo de los textos refundidos españoles, de donde, probablemente, haya tomado inspiración. Su uso por encargo legislativo permanece vigente y ha sido recogido en el numeral 13.3 del artículo 13 del Reglamento de Sistematización Legislativa. Sin embargo, esa misma disposición también habilita a su uso por decisión unilateral de la Administración, modo en el que también se ha venido usando en no menor cantidad.

Por ello, afirmamos que, aunque ha sido formalmente reconocido recién en el año 2018 mediante la primera disposición complementaria final del Decreto Legislativo N.º 1452, el TUO nació en el Perú como una práctica “consuetudinaria” de larga data, aunque esto suene raro para el Derecho Público. Sin perjuicio de ello, hoy goza de una frondosa regulación y suficiente base legal. Incluso existe ya una “Guía para la elaboración de Textos Únicos Ordenados” aprobada en el año 2024. De esta podemos tomar algunas características novedosas que suman utilidad a la herramienta. Así, el TUO además de eliminar las disposiciones derogadas e incorporar las puestas en vigencia, también puede:

1.  Incorporar alteraciones gramáticas de términos y denominaciones que han sido dejados de lado fruto de normas posteriores.
2. Corregir errores materiales evidentes.
3. Homogeneizar términos.
4. Eliminar disposiciones declaradas inconstitucionales por el Tribunal Constitucional o derogadas expresamente por el Congreso de la República.
5. Actualizar denominaciones institucionales.
6. Conservar la numeración original de la Ley o norma compilada. En este caso no solo puede, sino que debe hacerlo.

De tal manera, se ha consolidado no solo como una herramienta de orden, que ese es su objeto más próximo, sino que, de conseguir la mayoría de los objetivos reseñados se constituye en un verdadero instrumento de seguridad jurídica.

En el caso específico de la LPAG, desde su publicación en el año 2001 ha sido objeto de tres TUOs. El primero en el año 2017, aprobado mediante Decreto Supremo N.º 006-2017-JUS; el segundo en el año 2019, aprobado mediante Decreto Supremo N.º 004-2019-JUS y el vigente de este año, aprobado mediante Decreto Supremo N.º 006-2026-JUS.

Este último, del año 2026, ha tenido la misión de compilar las siguientes modificaciones a la LPAG, introducidas después del año 2019:

1. Decreto Legislativo N.º 1497 del 10 de mayo de 2020, que en periodos de pandemia por el COVID-19 modificó la LPAG para incorporar un párrafo respecto a las modalidades de notificación.
2. Ley 31465, de mayo del 2022, que modificó la LPAG para facilitar la recepción documental en entidades de la Administración.
3. Ley N.º 31603, de noviembre del 2022, que modificó el artículo 207 de la Ley 27444 a fin de reducir el plazo para resolver los recursos de reconsideración.
4. Ley N.º 31724 de abril del 2023, que reduce derechos de tramitación para las micro y pequeñas empresas, modificando el artículo 45 de la LPAG.
5. Decreto Legislativo N.º 1561 de mayo del 2023 que mejoró las condiciones regulatorias para la aprobación e implementación de procedimientos administrativos y servicios prestados en exclusividad, así como el proceso de ratificación de tasas.
6. Decreto Legislativo N.º 1633, de agosto del 2024, que modificó el numeral 207.2 del artículo 207 de la LPAG para recuperar el plazo de 30 días para resolver la reconsideración, solo en el caso de Consejos Directivos de organismos reguladores que sean única instancia.

Asimismo, el vigente TUO de la LPAG ha retomado la original numeración de la Ley, rompiendo el esquema impuesto por el TUO del año 2019.

A modo de colofón, no cabe duda de que el TUO se ha consolidado como una herramienta de tradición en nuestro Derecho Administrativo. Durante décadas ha alivianado en parte la complicada labor del abogado peruano, quien se enfrenta diariamente al caos normativo nacional. Sin perjuicio de sus bondades, en tiempos donde reinan las tecnologías de la información, es necesario preguntarnos si alguna herramienta digital podrá suplir nuestro añejo TUO. Particularmente apostaría por el fortalecimiento del Sistema Peruano de Información Jurídica (SPIJ) que ya realiza labores de integración y compilación con el plus de hacerlo casi en tiempo real, ni bien se publica una modificación en el diario oficial. No importa si duplican funciones, siempre que sea en favor del ciudadano; mientras más, mejor.