El Ministerio de Infraestructura no es una varita mágica para el problema de infraestructura pública

Elaborado por: Zita Aguilera, socia del Estudio Echecopar, asociado a Baker & McKenzie International

El 30 de julio de 2024, el Poder Ejecutivo presentó el Proyecto de Ley N° 8508/2024-PE, que propone la creación del Ministerio de Infraestructura, una entidad del gobierno nacional responsable de formular, diseñar, construir y supervisar obras públicas. Su objetivo es ofrecer servicios públicos de calidad a la población, basados en criterios de eficiencia, sostenibilidad, y con un enfoque territorial y social.

Considero que la centralización de funciones en un solo organismo puede generar eficiencias y contribuir a atender, de manera integrada, las necesidades de infraestructura pública en el país. Actualmente, en muchos casos, se observan intentos dispersos de distintas entidades que no convergen en un solo objetivo, lo que solo incrementa el gasto en la planilla estatal. Sin embargo, para que esta centralización ofrezca resultados diferentes, es necesario:

i) Una correcta articulación y enfoque de las inversiones.

ii) La elección adecuada de los proyectos que, por su complejidad y envergadura, deben estar a cargo de un solo organismo.

iii) Garantizar el carácter técnico y especializado del equipo de profesionales que lo conformen

iv) Una gestión transparente, que elimine los formalismos rígidos y las artimañas empleadas para direccionar las contrataciones de proveedores, así como la inoperancia y arbitrariedad en la toma de decisiones.

No basta con crear un nuevo ministerio y absorber varias entidades en uno, como se pretende hacer. La mayoría de los profesionales que han opinado sobre este Proyecto de Ley coinciden en que se trata de una medida improvisada y precipitada, y no les falta razón. Al leer el proyecto de ley, lo que se encuentra son los típicos enunciados sobre la creación de una entidad pública, pero no se advierte, ni en el proyecto de ley ni en su Exposición de Motivos, cuál es la estrategia o la práctica diferente a las que ya se emplean en el sector público que contribuirá al logro del objetivo mencionado.

Por lo que se describe en la Exposición de Motivos, parecería que para el Poder Ejecutivo, el simple hecho de centralizar las funciones de 13 entidades en el Ministerio de Infraestructura sería suficiente, como una varita mágica, para obtener eficiencias y sinergias. Sin embargo, en la Exposición de Motivos solo se hace un recuento del número de proyectos de inversión cuya “viabilidad” o Expedientes Técnicos perdieron vigencia, así como de la disminución de proyectos que obtuvieron viabilidad o que cuentan con Expedientes Técnicos aprobados, sin especificar las causas de ello. Además, hoy en día, el número de personas que trabaja o brinda servicios en el Estado se ha incrementado sustancialmente en comparación con 2020 o periodos anteriores, y no se indica qué estrategia se planea implementar a través del nuevo Ministerio para cambiar esta realidad.

Dicho de otra forma, ¿qué lleva al Ejecutivo a pensar que centralizar la gestión de proyectos de infraestructura en todas sus fases dentro de un solo Ministerio es la solución? En la Exposición de Motivos se mencionan a Chile, Francia y España, aludiendo a la estructura orgánica y al tipo de proyectos que sus respectivos Ministerios de Infraestructura o similares tienen a su cargo. Sin embargo, se omite señalar, probablemente por falta de indagación, cuáles son las prácticas de gestión o estrategias implementadas por dichos países que han resultado exitosas y que serían pertinentes para que Perú las tome como referencia, aun cuando se trata de realidades distintas.

La creación de la Autoridad Nacional de Infraestructura (ANIN) como organismo público ejecutor, encargado de la formulación, ejecución y mantenimiento de proyectos o programas de inversión de gran envergadura (con montos de inversión de 200 millones de soles o más), ya constituye un “ensayo” de una gestión centralizada de infraestructura pública. No se explica, sin embargo, por qué se ha decidido, a menos de dos años de haber iniciado sus funciones, dejar de lado a la ANIN para dar paso a un ministerio que absorberá las funciones y proyectos, no de una, sino de trece entidades, sin distinguir la envergadura o complejidad técnica de los proyectos de inversión que tendrá a su cargo, con la burocracia y politización que es de esperarse en un ministerio.

En la Exposición de Motivos de este proyecto de ley se expresan las mismas buenas intenciones que se mencionaron cuando se creó la ANIN. Sin embargo, al revisar la realidad de la gestión de la ANIN, se observa que este organismo incrementó sustancialmente su planilla de trabajadores en comparación con su predecesora, la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios (ARCC), generando un mayor gasto corriente al Estado, sin mejorar los índices de ejecución de proyectos reportados hasta entonces.

Cuando la ANIN entró en funciones, la toma de decisiones y el pago a contratistas quedaron en suspenso por varios meses, lo que impactó negativamente en el avance de varios proyectos. Además, mucho personal capacitado de la ARCC se retiró o fue retirado de la institución. El nuevo personal contratado por la ANIN, además de carecer de especialización y experiencia en la ejecución de proyectos de estas características (con modelos de contratos internacionales estándares, de carácter colaborativo, con Oficina de Project Management-PMO, y con panel de expertos-DAB), trajo consigo e intentó imponer prácticas propias de la obra pública regida por la Ley de Contrataciones del Estado, generando distorsiones y errores en la toma de decisiones, lo que provocó más controversias entre las partes. Aunque esta situación ha mejorado a lo largo del tiempo en que la ANIN se ha establecido y posicionado, es previsible que este mismo problema se repita cuando el Ministerio de Infraestructura entre en funciones, pero agravado, considerando el número de entidades que absorberá y la diversidad de los tipos de proyectos que tendrá a su cargo.

Entonces, si lo que se desea es que las inversiones que comparten la misma área de influencia se ejecuten de manera articulada para brindar servicios públicos de calidad a las poblaciones aledañas, el Ejecutivo debería empezar por poner énfasis en la ejecución de corredores logísticos que abarquen proyectos de infraestructura en transporte, saneamiento, educación y sostenibilidad ambiental a lo largo de su extensión. Para esto, no es necesario crear un nuevo ministerio, sino utilizar estratégicamente a la ANIN, identificando cuidadosamente los proyectos a ejecutar y asegurando que dicha entidad cuente con personal idóneo, libre de politización y corrupción. Además, el Ejecutivo debe recordar que cualquier intento de centralizar la ejecución de los proyectos requiere la colaboración entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales y locales, para garantizar retroalimentación sobre las necesidades locales reales y las mejores formas de gestión.