Decretos de urgencia en materia tributaria

Elaborado por: Samuel Abad, socio de la práctica de derecho constitucional del Estudio Echecopar, asociado a Baker & McKenzie International

Luego de la disolución constitucional del Congreso de la República, el pasado 30 de setiembre, se planteó la duda respecto a quién le correspondía dictar normas con rango de ley durante el “interregno parlamentario”, es decir, hasta la instalación del próximo Congreso. La Comisión Permanente carece de atribuciones legislativas, ¿el Poder Ejecutivo podría asumirlas?

El Poder Ejecutivo está facultado para dictar decretos de urgencia durante el periodo comprendido entre la disolución del Congreso de la República y la instalación del nuevo. Así lo dispone el artículo 135 de la Constitución, cuyo párrafo final señala que “(…) el Poder Ejecutivo legisla mediante decretos de urgencia, de los que da cuenta a la Comisión Permanente para que los examine y los eleve al Congreso una vez que éste se instale”. Esto no significa que asuma las funciones legislativas que ordinariamente corresponden al Congreso de la República. El Ejecutivo no es el Congreso. Estamos ante una situación inédita, que nunca se había presentado durante la vigencia de la actual Constitución.

¿Existen diferencias entre los decretos de urgencia mencionados por  el artículo 135 y aquellos previstos por el artículo 118 inciso 19 de la Constitución (medidas extraordinarias en materia económica y financiera)? Sí. La diferencia fundamental es la materia que puede ser objeto de regulación: no se limita a la económica y financiera, y puede abordar aspectos tributarios. Es decir, se amplía el ámbito de regulación y se supera el impedimento para abordar materia tributaria previsto por el artículo 74 de la Constitución (reserva de ley). Una interpretación distinta carecería de sentido. No se explicaría la referencia a estos decretos (artículo 135) como una potestad normativa del Ejecutivo en un dispositivo expreso de la Constitución, distinto al artículo 118 inciso 19, cuando no está en funciones el Congreso.

Recordemos que durante el debate que condujo a la elaboración de la Constitución de 1993, se decía que durante el interregno “alguien tiene que gobernar el Poder Ejecutivo mediante decretos urgentes, que tienen fuerza de ley, los cuales deben ser remitidos a la Comisión Permanente para que ésta los examine, momentáneamente, y luego los eleve al Congreso una vez que este se reúna” (CONGRESO CONSTITUYENTE DEMOCRÁTICO, Debate Constitucional – 1993. Comisión de Constitución y Reglamento, Tomo III, pp. 1554-1555). Es decir, se introdujo esta norma -no prevista por la Constitución anterior- para evidenciar la potestad del Ejecutivo de dictar decretos de urgencia cuando el Congreso ha sido disuelto.

Sin embargo, en la medida que la Constitución los sigue denominando “decretos de urgencia”, deben mantener las características que los identifican. Es decir, una legislación excepcional, dictada en situaciones de urgencia y con carácter provisional. Si no reúnen tales presupuestos mejor será esperar a la instalación del nuevo Congreso. No se trata de decretos leyes. Aunque la redacción del citado artículo 135 no ha sido lo suficientemente clara y ha generado diversas interpretaciones, como aquella que señala que los requisitos de provisionalidad y urgencia no los caracterizan.

En consecuencia, un decreto de urgencia dictado durante el “interregno parlamentario” puede regular materia tributaria (exoneraciones y/o beneficios tributarios, por ejemplo), siempre y cuando exista una “extraordinaria y urgente necesidad” que lo justifique y cumpla con los requisitos habilitantes desarrollados por el Tribunal Constitucional. Se trata de una facultad excepcional que no permitiría aprobar un nuevo Código Tributario o una nueva Ley del impuesto a la Renta. De ahí la necesidad de un uso ponderado de esta atribución constitucional para evitar posibles excesos.