¿Llegó la hora del shock de gestión?

Resulta positivo que el Congreso haya otorgado facultades legislativas al Ejecutivo para destrabar la inversión pública y privada. Si bien toda revisión normativa es bienvenida —en tanto permita reducir costos de transacción, evitar sobrecostos y lograr eficiencias—, es indudable que el gran cuello de botella en la inversión son los problemas de gestión pública que se han agudizado en los últimos años.

En materia de aceleración de las inversiones, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) ha quedado facultado para plantear medidas extraordinarias que impulsen 72 proyectos priorizados en el Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad. Esto es particularmente urgente, dado que solo se ha avanzado 23% de dicho plan, cuyo valor en los últimos tres años sumó S/ 146,000 millones. Este monto equivale al 15% del PBI peruano.

Lo anterior no solo impide proveer servicios básicos fundamentales a la población, sino que estas brechas en infraestructura continúan ampliándose y condenan al país a ver reducido su crecimiento potencial. La ausencia de un Estado eficiente, eficaz y probo ha sido el caldo de cultivo que explica en gran medida la gran desafección ciudadana, especialmente en las zonas rurales que se sienten marginadas por la mínima presencia estatal.

La incapacidad de ejecutar los recursos presupuestados para la inversión pública en los tres niveles de Gobierno alcanza en promedio los S/ 16,000 millones cada año. A esto se suma el inventario de proyectos paralizados que reporta periódicamente la Contraloría General de la República. Al 31 de diciembre del 2022, registraba 1,879 obras detenidas por un costo actualizado cercano a los S/ 22,000 millones. Las razones detrás de estos retrasos son deficiencias en los expedientes técnicos e incumplimientos contractuales por parte de las entidades públicas, lo que termina en largos y onerosos arbitrajes.

Además, ProInversión ha paralizado la adjudicación de nuevas concesiones luego de alcanzar un pico en el 2014. Y, al cierre del 2022, los proyectos otorgados bajo la modalidad de Obras por Impuestos alcanzaron una tercera parte de lo registrado en el 2016. Es decir, claramente estamos ante un dramático deterioro de la capacidad del Estado de convertir los recursos públicos en obras que satisfagan las necesidades de la población, y frente a una parálisis de los mecanismos de promoción de la inversión privada en infraestructura. Este entorno hostil hacia el sector privado se ha traducido en permisos y habilitaciones legales que llegan con tal atraso que disuaden la participación privada y vuelven al Perú menos atractivo para la inversión extranjera.

El MEF tendrá el desafío de simplificar los procesos y facilitar la obtención de licencias y permisos para el destrabe de proyectos de inversión. Si bien no es la primera vez que se intenta hacer esto, el éxito de la reforma dependerá de que se logre ir más allá del cambio normativo. Se debe asegurar que los funcionarios públicos aplicarán con diligencia y sentido de urgencia los cambios que se establezcan. El problema es que no hay sanción ante el incumplimiento de los plazos para el otorgamiento de los permisos requeridos, situación que tiende a complejizarse por la participación de múltiples entidades públicas que no siempre sintonizan entre sí. Peor aún, se observa que los organismos reguladores suelen rebasar sus competencias legales al introducir falta de predictibilidad y costos de transacción.

Una tarea central para efectivamente acelerar la inversión pública será potenciar el acompañamiento del MEF y de sus oficinas desconcentradas a nivel nacional. Esto último es fundamental dadas las limitadas capacidades de las unidades ejecutoras, sobre todo a nivel subnacional. Las modificaciones que se pretenden hacer en las funciones del MEF resultan particularmente relevantes, en especial desarrollar conocimientos y herramientas que permitan establecer un modelo para la gerencia de proyectos que sea predecible, escalable y tenga una adecuada gobernanza. La pretensión es que se constituya un centro de excelencia en gestión de proyectos de inversión pública. Solo así las entidades tendrán las capacidades requeridas para gestionar sus obras a lo largo del ciclo de inversión, desde la formulación hasta la ejecución contractual. Este debería ser el cambio más importante a impulsar.

Estas medidas demandan, también, una mayor estabilidad en los puestos de línea, una profesionalización y mejora continua del capital humano mediante la aceleración de la implementación de la Ley del Servicio Civil, el fortalecimiento del ciclo de inversión —especialmente en las etapas de formulación y preinversión—, la reforma integral de ProInversión y la desregulación de los engorrosos procesos de asociaciones público-privadas tomando como referencia las mejores prácticas internacionales.

Eventualmente debiera impulsarse el uso de esquemas innovadores que incentiven la participación del sector privado. Por ejemplo, la compra de servicios implica cambiar el esquema tradicional de la obra pública por uno que define una población y un nivel de servicio requerido, asigna presupuesto para la fase operativa y selecciona un operador especializado que provee ese servicio. Este esquema permite reducir plazos para la prestación del servicio, trasladar riesgos al privado y seleccionar un operador especializado en lugar de un constructor. La exitosa experiencia de EsSalud en Lima podría replicarse en otros casos, como la compra de agua en bloque y el tratamiento de aguas residuales.

En suma, urge un shock de gestión para agilizar la inversión y que todos los actores relevantes se compren el pleito, incluyendo la activa participación del sector privado, las universidades y los think tanks especializados en gestión pública. En medio de esta crisis puede surgir una oportunidad cuyo logro dependerá de que se dejen las zonas de confort, se innove y se internalice la urgencia que las actuales circunstancias imponen.

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