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El Perú lleva más de 20 años con un proceso de descentralización que abrigaba esperanzas de encaminarnos hacia la prosperidad. De acuerdo con la literatura, el argumento en favor de una mayor descentralización se sustenta en acercar la gestión gubernamental a los ciudadanos y en optimizar la asignación de los recursos públicos. Un buen proceso debería haber propugnado una mayor eficacia alineando de manera más adecuada el gasto de los gobiernos subnacionales con las necesidades ciudadanas locales; minimizando las filtraciones y/o desperdicios mediante una mejor priorización en la provisión pública; y, fomentando la rendición de cuentas.
Es obvio que para que estos beneficios se materialicen, la clave es contar con al menos cuatro elementos: (i) una autonomía fiscal efectiva donde los gobiernos subnacionales tengan un control significativo sobre sus ingresos y gastos presupuestarios; (ii) una sólida capacidad institucional; (iii) rendición de cuentas efectiva; y (iv) una definición clara sobre qué nivel de gobierno es responsable de qué funciones. Como señala el BID (2018), la descentralización puede tener el efecto contrario y empeorar la eficiencia en la prestación de servicios público siendo el Perú un claro ejemplo de lo mal que van las cosas.
La falta de autonomía fiscal se constituye en uno de los principales escollos para el buen desarrollo del proceso. En efecto, del total de los ingresos que reciben los gobiernos descentralizados, sólo el 10% constituyen ingresos de origen propio. Siguiendo el concepto de Desequilibrios de Gastos Verticales (DGV), que define el BID como la brecha entre el gasto del gobiernos subnacional y sus ingresos propios, se observa una distancia de casi 90% de desbalance, lo que está por encima del promedio de los países de la OCDE (49,0%) y del promedio de América Latina (66,0%). Sin duda, en el caso peruano, los problemas de falta de institucionalidad e informalidad, que son más acuciantes a nivel descentralizado, confabulan en la dificultad de generar ingresos propios.
Este desbalance entre los escasos recursos propios descentralizados versus las obligaciones de gastos termina trayendo serios desincentivos en cuanto a la rendición de cuentas y al interés ciudadano por la gestión de sus autoridades. La literatura encuentra que cuando este desequilibrio es menor en los gobiernos subnacionales, la rendición de cuenta es mayor y la ineficiencia del gasto disminuye sustancialmente. El desalineamiento mencionado, se ve exacerbado en el Perú por la pésima regla de distribución del canon minero que privilegia exageradamente a los distritos mineros los que terminan con presupuestos exorbitantes como el caso de San Marcos en Ancash donde estos recursos representan 15 veces los del distrito limeño de San Isidro. De hecho, hay cerca de 100 distritos, distribuidos en 17 regiones al interior del país, que cuentan con un presupuesto para obras mayor al del referido municipio de la capital. La gestión además se complica cuando caemos en cuenta que el Perú cuenta con más de 1.800 distritos donde el 70% tiene menos de 10 mil habitantes.
La reducida capacidad institucional descentralizada en el Perú es captado perfectamente por el Índice Gobernabilidad Descentralizada (GobDex) del Consejo Privado de Competitividad (CPC), un indicador compuesto que resume el desempeño de ocho indicadores: confianza en los organismos del sistema electoral, confianza en el sistema de justicia, confianza en el Congreso, opinión sobre la gestión del Gobierno Central, coimas o sobornos, preferencia por la democracia, importancia de la democracia y capacidades de gestión subnacional. El GobDex señala que nuestro nivel de gobernabilidad descentralizada es del 43,0% sobre un máximo de 100%, en el que sólo tres regiones apenas superan el 50%. Esta debilidad de las instituciones a nivel descentralizado colige con la inexistente carrera pública. La Contraloría General de la República, en el 2019 señalaba que un tercio de los funcionarios de los gobiernos subnacionales no contaban con los requerimientos establecidos. Es más, se encontraba que la mitad de la detección de problemas hallados estaban asociados a los limitados conocimientos de gestión presupuestal.
Existe poca transparencia en la rendición de cuentas. Como reporta el portal de Data para la Acción del CPC, cerca del 50% de los proyectos sobre los que hay obligación de reportarse los avances de obras no lo hacen y el 40% presenta retrasos, concentrándose el 90% en los gobiernos locales. Esto al final redunda en que en el Perú se produzcan sobrecostos en la mitad de ellos que en promedio superan el 50% de su valor original. Los retrasos incrementan la probabilidad de que estos terminen en obras paralizadas que hoy se acercan a las 3 mil en todo el país.
A menos que consigamos un proceso que verdaderamente descentralice eficientemente el gasto y los ingresos subnacionales; que definan mejor las responsabilidades y rendición de cuentas entre gobiernos centrales regiones y municipios; y que refuercen las capacidades de los gobiernos locales, será sumamente difícil que el país tenga esperanza de que el proceso de descentralización va por buen camino.